La discusión sobre si las Fuerzas Armadas deben o no actuar en seguridad interior en la Argentina es un tema sensible que viene arrastrándose desde hace mucho tiempo, pero que se ha vuelto a plantear ante el repetido énfasis que tanto la ministra de seguridad, Patricia Bullrich, como el de defensa, Luis Petri, vienen poniendo al tema, planteando la necesidad del cambio del marco normativo para hacer posible el uso de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad.
Qué dice la ley
Primero hay que explicar que la participación de las mismas hoy está limitada por las leyes de Seguridad Interior y de Defensa, así como el decreto reglamentario de esta última.
La Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior, en su artículo 31 indica que “las Fuerzas Armadas serán empleadas en el restablecimiento de la seguridad interior dentro del territorio nacional, en aquellos casos excepcionales en que el sistema de seguridad interior descripto en esta ley resulte insuficiente a criterio del Presidente de la Nación para el cumplimiento de los objetivos establecidos en el artículo 2º”. Mientras que el Artículo 32 agrega que “A los efectos del artículo anterior el Presidente de la Nación, en uso de las atribuciones contenidas en el artículo 86, inciso 17 de la Constitución Nacional, dispondrá el empleo de elementos de combate de las Fuerzas Armadas para el restablecimiento de la normal situación de seguridad interior, previa declaración del estado de sitio”. Como la ley lo indica, esto solo puede darse en casos de extrema gravedad y excepción y, por lo tanto, las Fuerzas Armadas no preparan su organización, doctrina y equipamiento para tales situaciones.
Por otro lado, la Ley Nº23.554 de Defensa Nacional, sancionada el 13 de abril de 1988, indica en su Artículo 2° que “La Defensa Nacional es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo”. Además, el 12 de junio de 2006 se sancionó el Decreto 727 que reglamenta la de Defensa Nacional e indicaba, en su Artículo 1º, que “Las Fuerzas Armadas, instrumento militar de la defensa nacional, serán empleadas ante agresiones de origen externo perpetradas por fuerzas armadas pertenecientes a otro/s Estado/s”. Al limitar el espectro de agresiones a solamente las estatales, dejando de lado a cualquier organización no estatal, como puede ser un grupo terrorista, este decreto fue derogado el 23 de julio de 2018 por el 683, dado que alteraba el espíritu de la Ley de Defensa Nacional, lo cual está prohibido por el Inciso 2 del Artículo 99 de la Constitución Nacional.
Sin embargo, el 26 de junio de 2020 el gobierno de Alberto Fernández promulgó el Decreto 571/2020 restituyendo el Decreto 727, argumentando en que dicho decreto se ajusta a la definición de “agresión” que indica la Resolución 3314 (1974) de la Organización de las Naciones Unidas. Sin embargo, dicha resolución, en el Inciso G de su Artículo 3, incluye como “agresión” al “envío por un Estado, o en su nombre, de bandas armadas, grupos irregulares o mercenarios que lleven a cabo actos de fuerza armada contra otro Estado de tal gravedad que sean equiparables a los actos antes enumerados, o su sustancial participación en dichos actos”. De esta manera, la propia ONU contradice al decreto, al aclarar que la agresión no es algo que deba provenir exclusivamente de otras fuerzas armadas. El error de este decreto ya lo analizamos en su momento en este artículo: https://www.pucara.org/post/un-paso-atr%C3%A1s-en-la-pol%C3%ADtica-de-defensa
Esto hace que sea perentorio derogar el Decreto 571/2020 y el 727, ya que contradicen el espíritu de la ley, lo cual los vuelve inconstitucionales, y es necesario pensar un nuevo marco normativo que se adecúe a la realidad actual.
Nuevas amenazas
Mientras el gobierno anterior negaba la existencia de la guerra híbrida y la guerra irregular, la realidad en el mundo es bastante distinta, como se está viendo actualmente en Israel ante el ataque de Hamás. La Argentina incluso lo vivió con los ataques terroristas en 1992 y 1994 y también anteriormente debió enfrentar a grupos terroristas internos. A esto se suma el crecimiento en América Latina del crimen organizado transnacional, que ha adquirido un enorme poder de fuego, económico y político, disputando el control de espacios a algunos estados, como es el caso de México.
Es importante tener en cuenta que, en el mundo actual, donde los estados operan a veces contra otro estado a través de grupos paramilitares, terroristas y criminales, como es el caso de Irán sosteniendo a Hezbollah y Hamás contra Israel o a los Hutíes contra buques en el Golfo de Adén o ha sido el de Rusia en Ucrania antes de la invasión de 2022, la línea que separa una acción estatal de aquella que no lo es se vuelve muy difusa. A eso se suma la ciberguerra, donde es muy difícil y a veces hasta imposible saber de dónde proviene el ataque, por lo que no se puede determinar si es una acción de otro estado, de una persona o un grupo de personas civiles. La guerra asimétrica y, dentro de ella, la guerra híbrida, incluye la acción de un estado junto a la de organizaciones no estatales, contra otro estado para debilitarlo o doblegarlo. Estas organizaciones no estatales suelen ser terroristas, bandas criminales o agrupaciones políticas afines o útiles a la ideología del estado agresor. También actúan por afinidad racial, religiosa o cultural. Esta situación genera gran dificultad para lograr un aparato legal acorde para poder actuar con eficacia y reducir o eliminar la amenaza.
En este punto, es cierto el planteo de que la seguridad nacional, si bien debe mantener la diferenciación entre seguridad interior y defensa, debe también comprender que se deben flexibilizar los límites para poder dar una respuesta ampliada a las amenazas, de manera de poder preservar la vida y los intereses de la nación y quienes la habitan.
En este sentido, el Decreto 683 planteaba el uso de las Fuerzas Armadas contra cualquier forma de agresión de origen externo (no solo estatales) “que sea incompatible con la Carta de las Naciones Unidas,” y planteaba, en su Capítulo II (Posicionamiento Estratégico de la República Argentina en materia de Defensa), punto d. (Impacto de la criminalidad transnacional), que “las Fuerzas Armadas podrían ser empleadas en apoyo de estrategias tendientes a enfrentar problemáticas como ‘la desarticulación de redes delictivas vinculadas al narcotráfico, la piratería, la trata de personas y el contrabando’, así como para ‘prevenir la expansión del terrorismo transnacional’”. Este punto fue uno de los cuestionados y llevó a su derogación, y la vuelta a este empleo es lo que están planteando hoy el Ministerio de Seguridad y el de Defensa.
Si bien por ahora se habla de que el objetivo es que las Fuerzas Armadas solo den apoyo logístico, la realidad es que esto ya viene ocurriendo en el país y no se necesita cambiar el marco normativo. Sin embargo, una vuelta al Decreto 683 o algo parecido habilitaría la participación directa de las Fuerzas Armadas en misiones de seguridad, si se interpretase que el accionar de grandes grupos criminales (por ejemplo, bandas como el Primeiro Comando da Capital que opera en Paraguay y Brasil o el venezolano Tren de Aragua) o terroristas de origen externo (Hezbollah o Hamás) sea una agresión externa, se podría ordenar el uso del poder militar en su contra. Sería una cuestión de interpretaciones.
¿Hay que usar a las Fuerzas Armadas en seguridad?
Más allá de las argumentaciones que se hacen desde el kirchnerismo y la izquierda en contra del uso de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad interior, para emplearlas el primer obstáculo, fuera del marco legal, es que el personal de las mismas no quiere hacerlo por varias razones. La primera es que saben que, de tomar parte en acciones de seguridad, se arriesgan a ser luego perseguidos judicialmente, como ya ha ocurrido en la Argentina y en otros países. La segunda es que no es una misión primaria de las Fuerzas Armadas, sino secundaria y excepcional, por lo que no están entrenados ni adiestrados ni equipados para este tipo de misiones. Esto no solo lleva el riesgo de que no puedan cumplir efectivamente su misión, sino que se puedan cometer errores que lleven a daños a terceros. La tercera es que, como hace pocos días indicó el Jefe del Estado Mayor Conjunto, brigadier Xavier Isaac, no consideran que la situación hoy haga necesario su empleo. “Considero que este es un país que tiene unas Fuerzas de Seguridad muy bien preparadas y con gran cantidad de miembros. Nosotros no estamos preparados para ir a ese metier, y considero que ni siquiera hace falta porque la amenaza es similar para que lo puedan tomar las Fuerzas de Seguridad, que están muy bien equipadas. Nosotros estamos para una agresión externa de otras características” declaró.
Por eso, fuera de que quieran o no, hay que considerar si es necesario y si debe ser prioritario dentro de las políticas de seguridad, como se viene planteando en los discursos de ambos ministros.
Emplear a las Fuerzas Armadas en tareas subsidiarias como el apoyo a las Fuerzas de Seguridad implica que dejen de entrenarse y adiestrarse para sus tareas primarias, en tiempos en que ya los niveles de adiestramiento y entrenamiento son sumamente pobres. El tiempo que un militar está controlando una frontera o dando apoyo a una Fuerza de Seguridad se lo está restando a su preparación para el combate y restando a la capacidad de la nación para defender su soberanía. Además, de priorizarse las misiones secundarias, como de hecho ya se viene haciendo, el equipamiento que se incorpora se termina enfocando en éstas y se relega aquel para las primarias, lo cual se viene viendo en la prioridad en la compra de camiones y buques patrulleros mientras las dotaciones de blindados y buques de la Flota de Mar languidecen sin ser modernizados ni reemplazados.
¿Es necesario ahora?
Sin embargo, la pregunta más importante es si la situación de seguridad en la Argentina hoy es tan crítica como para demandar el uso de las Fuerzas Armadas. El país posee cuatro Fuerzas de Seguridad federales con más de 100.000 efectivos, más el Servicio Penitenciario Federal, hoy parte del Ministerio de Seguridad. A ellos se suman 24 policías provinciales, entre las cuales la más grande es la de la Provincia de Buenos Aires, con más de 90.000 efectivos, superando entre todas los 300.000 integrantes. Por su parte, hoy las Fuerzas Armadas están compuestas por unos 48.000 efectivos en el Ejército, 16.000 en la Armada y 13.000 en la Fuerza Aérea. O sea, por cada militar hay cinco policías.
Ante la propuesta de algunos políticos de que el personal de las Fuerzas Armadas realice tareas de control de fronteras o activos estratégicos, viendo la cantidad de personal de éstas frente a las de Seguridad, el aporte que las primeras pueden hacer liberaría una cantidad muy reducida de personal, que no significaría un cambio relevante en la situación.
Es cierto que la inseguridad ha venido creciendo en el país, mientras que se ha consolidado la presencia del narcotráfico, especialmente en la ciudad de Rosario y el Gran Buenos Aires. Sin embargo, es preciso señalar que este crecimiento se ha visto favorecido por la decisión del gobierno nacional entre 2019 y 2023 de no combatir el narcotráfico. Si bien la ciudad de Rosario sufrió 258 homicidios en 2023 y 288 en 2022, no se registraron prácticamente muertos ni heridos en enfrentamientos entre Fuerzas de Seguridad y delincuentes, así como la cantidad de enfrentamientos fue sumamente reducida, lo que indica que prácticamente no hubo una acción contra los delincuentes. Lo mismo en general ocurrió en todo el territorio nacional. Otra señal de la decisión de no combatir el narcotráfico fue la disolución de la Subsecretaría de Lucha contra el Narcotráfico en diciembre de 2019, la cual acaba de ser recreada con el rango de secretaría. Tampoco hubo prácticamente tareas de patrullaje en la cuenca del Paraná por parte de la Prefectura Naval ni grandes esfuerzos en las fronteras.
En otras palabras, el problema de la criminalidad tuvo una relación directa con la inacción del gobierno anterior, por lo que imposible saber hoy en día si volviendo a emplear a las Fuerzas de Seguridad ya es suficiente para reducir el problema de la criminalidad en la Argentina.
Lo otro importante es comparar cómo está la Argentina con respecto a países que sí han tenido que recurrir al empleo de las Fuerzas Armadas para dar seguridad. Con respecto a la región, en 2022 en la Argentina hubo 1961 víctimas de homicidios, 4,2 cada 100.000 habitantes, la tasa más baja en América Latina, mientras que, por ejemplo, en México hubo 33.287 homicidios en el mismo año, 25,2 cada 100.000 habitantes, y en Brasil fueron 42.620 (19.88 cada 100.000 habitantes y es uno de los países con más homicidios en el mundo). El promedio mundial es de 6 muertos cada 100.000 habitantes, países como Estados Unidos tienen 7 y los de Europa Occidental están entre 0,5 y 1,5. Es preciso agregar también que en la Argentina la cantidad de homicidios ha ido en claro descenso en los últimos años, pasando de 3247 personas asesinadas en 2014 al valor actual (https://www.argentina.gob.ar/seguridad/estadisticascriminales/series-historicas).
Lo primero que se ve por estos números es que la situación de inseguridad en la Argentina no es extremadamente grave. Si bien sería preferible estar más cerca de los valores de Europa occidental, el país está muy lejos de la realidad de lugares como México, Ecuador, Colombia, Venezuela, Brasil o América Central.
Inteligencia
Es preciso tener en cuenta, aunque no lo han mencionado ninguno de los dos ministros, que, para combatir el crimen organizado y el terrorismo, el instrumento principal es la capacidad de inteligencia, un área que en la Argentina ha sido desmantelada luego de que sea usada por los gobiernos de turno para espiar a opositores, los propios y todo el que pueda resultarles de interés, menos para los que debían controlar, que son los criminales.
Sin un eficiente aparato de inteligencia, encontrar criminales es como buscar una aguja en un pajar y las detenciones se terminan dando por casualidad. En cambio, con un sistema de inteligencia eficiente es posible mejorar considerablemente la eficacia del accionar de las Fuerzas de Seguridad, enviando al personal a donde se sabe que están los delincuentes o terroristas, pudiendo prevenir delitos o ataques. Esta debe ser una prioridad mucho más relevante que el planteo de desplegar militares en misiones de seguridad.
Viendo las estadísticas, hoy la criminalidad en la Argentina se encuentra en niveles manejables para las Fuerzas de Seguridad y no se requiere el empleo de las Fuerzas Armadas. Sin embargo, es preciso tener en cuenta la necesidad de una mayor capacidad de inteligencia y de mantener el nivel de equipamiento, entrenamiento y alistamiento de las Fuerzas de Seguridad federales, así como trabajar mucho en mejorar la capacidad de las fuerzas provinciales para evitar un crecimiento del crimen organizado, impedir la entrada de las grandes bandas que operan en América Latina y evitar cualquier tipo de acción terrorista. Además, es preciso actualizar el marco legal para tener en cuenta que las amenazas de origen externo no siempre son estatales y que las Fuerzas Armadas deben estar más preparadas para escenarios de guerra híbrida.
Mientras tanto, es preciso que el Ministerio de Defensa se enfoque en recuperar las capacidades primarias de las Fuerzas Armadas para enfrentarse a amenazas convencionales y poder ser un instrumento útil para la política exterior de la región.
