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Análisis del proyecto de Ley de “Bases y puntos de partida para la libertad de los argentinos” desde la óptica de la defensa

Por el CNIM (R) Armando Vittorangeli - Foro Argentino de Defensa *

 

El Proyecto de Ley INLEG-2023-153324710-APN-PTE Ley de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos indica lo siguiente:

ARTÍCULO 4° - Bases de la Delegación. Las bases de la delegación dispuesta en el artículo precedente, que serán interpretadas conforme el objeto y los principios y propósitos establecidos en el Título I de la presente ley son:

l. Desarrollar un sistema de defensa nacional apto para salvaguardar los más altos intereses de la Nación, su soberanía e independencia, su integridad territorial y capacidad de autodeterminación, sus recursos naturales, la vida, la propiedad y la libertad de sus habitantes, en especial propendiendo a la ejercitación, instrucción y desarrollo de nuestras tropas.

 



Capítulo II - Defensa Nacional

Artículo 347.- Comisión auditora. El Poder Ejecutivo deberá conformar una comisión especial para auditar la totalidad del sistema de Defensa Nacional, a fin de determinar su estado de alistamiento y su capacidad para cumplir la misión encomendada; debiendo efectuar un primer informe preliminar ante las comisiones de defensa del Congreso en un plazo de tres meses; y un informe definitivo en un plazo de seis meses. Al término de este plazo, la comisión será disuelta. Los resultados de la auditoría descripta deberán ser empleados por el poder ejecutivo para solucionar las falencias halladas.


Conceptos

En primer lugar, es necesario plantear algunos conceptos que servirán para desarrollar el presente análisis:


Readiness

Este término, del cual aún no he podio encontrar una traducción precisa al castellano, está definido en el DOD Dictionary of Military and Associated Terms (Diccionario de términos militares y asociados del Departamento de Defensa de Estados Unidos) como “La capacidad de las fuerzas militares para combatir y satisfacer las exigencias de las misiones asignadas.” Y eso es mucho más que el término Alistamiento del que normalmente se habla.

Luke Nicastro, Analista de Defensa en Estados Unidos, lo describe es su artículo “Military Readiness: DOD Assessment and Reporting Requirements”[1] indicando que:

El readiness representa la capacidad militar para ejecutar la estrategia nacional asumiendo que el tamaño, la estructura y el tipo de equipos se mantienen constantes; por tanto, puede entenderse en gran medida como una función de la dotación y el nivel de adiestramiento (para el personal) o de la disponibilidad y el estado de mantenimiento (para el material)”.

Tomando la definición y el concepto de Nicastro, se puede establecer que el readiness depende de tres condiciones:

  • La disponibilidad del Sistema de Armas.

  • Que el Sistema de Armas pueda ser utilizado en el momento y lugar que se lo requiera.

  • La “sostenibilidad” del Sistema de Armas, o sea, que pueda ser sostenido logísticamente durante un lapso indicado en la capacidad militar que lo incluye.

Se puede afirmar entonces que el readiness es una de las cualidades, tal vez la más importante, que tienen que tener las Fuerzas Armadas.


Sistema

Un sistema es un conjunto de partes o elementos organizados y relacionados que interactúan entre sí para lograr un objetivo. Tiene un núcleo, que es el que cumple la misión o actividad principal de la organización y habilitadores que permiten que ese núcleo pueda operar (figura 1).

 



A nivel instrumento militar, los sistemas tienen dos dependencias, la operativa y la administrativa.

En la operativa, los sistemas de armas normalmente operarán en forma conjunta, cediendo cada Fuerza el Comando Operacional al Comandante designado.

En la administrativa, los sistemas de armas pertenecen a cada Fuerza, que es responsable de su readiness. A su vez, dentro de cada Fuerza hay diferentes niveles de sistemas.

El primero, que es el más elevado, tiene el núcleo de la Fuerza, sus sistemas de armas, bajo dependencia del Comando de Alistamiento y Adiestramiento. Los habilitadores son las funciones que permiten que el núcleo funcione, ellas pueden ser Arsenales (según la estructura de cada Fuerza), Sanidad, Instrucción, gestión de personal, etc.

Debajo de este nivel está cada sistema de armas, que también tiene un núcleo y habilitadores, compuesto por las funciones de apoyo, que son las logísticas.

Los sistemas de armas, con sus correspondientes elementos de apoyo, fijos y móviles, son los que serán puestos a disposición del Comandante Conjunto para la ejecución de una operación.


Capacidades Militares

Son las aptitudes o suficiencias de una organización para lograr un efecto deseado, que serán definidas por sistemas (recursos humanos, organización, doctrina, adiestramiento, material, logística, infraestructura e información), empleados en base a principios y procedimientos doctrinarios. Su concepción requiere un criterio sistémico de los factores enunciados.

 



Análisis del proyecto de ley

Entrando en el análisis del Proyecto de Ley surge que:


Artículo 4, Inciso 1:

Éste fija un “sistema de defensa nacional apto e indica que debe propender a la ejercitación, instrucción y desarrollo de nuestras tropas”. Atento a la definición de readiness y lo puntualizado en el Artículo 347, el cual se requiere “auditar la totalidad del sistema de Defensa Nacional, a fin de determinar su estado de alistamiento y su capacidad para cumplir la misión encomendada”, dicho inciso estaría incompleto, porque falta una parte del readiness. En consecuencia, considero que debería ser redactado de la siguiente forma:

Desarrollar un sistema de defensa nacional apto para salvaguardar los más altos intereses de la Nación, su soberanía e independencia, su integridad territorial y capacidad de autodeterminación, sus recursos naturales, la vida, la propiedad y la libertad de sus habitantes, propendiendo a la ejercitación, instrucción y desarrollo de nuestras tropas, el alistamiento de los medios que utilizan y el aseguramiento de su sostenimiento”.


Artículo 347

Respecto al Artículo 347, es necesario tener en cuenta lo siguiente:

  1. El Artículo requiere la ejecución de una auditoría.

La norma ISO 19011- 2018 Directrices para la auditoría de Sistemas de Gestión, define Auditoría como “proceso sistemático, independiente y documentado para obtener evidencias objetivas  y evaluarlas de manera objetiva con el fin de determinar el grado en que se cumplen los criterios de auditoría”.

En cuanto a estos criterios, los define como “conjunto de requisitos usados como referencia frente a la cual se compara la evidencia objetiva” e indica como notas:

Nota 1: Si los criterios de auditoría son requisitos legales (incluyendo los reglamentarios), las palabras “cumplimiento” o “no cumplimiento” se utilizan a menudo en los hallazgos de la auditoría.

Nota 2: Los requisitos pueden incluir políticas, procedimientos, instrucciones de trabajo, requisitos legales, obligaciones contractuales, etc.

En definitiva, una auditoría busca obtener evidencias y evaluarlas objetivamente para determinar la brecha que existe entre la realidad y lo fijado en los criterios de auditoría.

Evidentemente lo que se requiere no es una auditoría, porque el proyecto requiere “determinar su estado de alistamiento y su capacidad para cumplir la misión encomendada

Lo que se debería hacer en este caso es un “Assessment”, que podría traducirse, en forma coloquial, como “Auditoría de Diagnóstico”.

Un Assessment busca determinar la brecha o gap que existe entre la realidad actual de la organización y cómo debería estar para poder cumplir con los objetivos organizacionales, en este caso lo indicado en el Inciso l del Artículo 4: Desarrollar un sistema de defensa nacional apto para salvaguardar los más altos intereses de la Nación, su soberanía e independencia, su integridad territorial y capacidad de autodeterminación, sus recursos naturales, la vida, la propiedad y la libertad de sus habitantes.

El assessment tiene tres hitos:

·                     Determinar el Nivel Actual del readiness de los sistemas de Armas.

·                     Determinar la línea base o de referencia sobre la cual se desarrollará el Plan de Acción para abordar las brechas y revertir la situación.

·                     Definir buenas prácticas necesarias para preparar el plan de acción y mejora.


2. Punto de partida para el Assessment.

Para cumplir lo indicado en el Inciso l del Artículo 4, las Fuerzas Armadas desarrollaron el Plan de Capacidades Militares, que son las que van a permitir salvaguardar dichos Intereses.

Cada capacidad posee sistemas, compuestos por recursos humanos, organización, doctrina, adiestramiento, material, logística, infraestructura e información (MIRILADO), que están bajo el control de las tres Fuerzas Armadas.

En ese sentido es necesario verificar la “alineación vertical” entre los objetivos (Capacidades) y los sistemas que los satisfacen y al mismo tiempo, determinar el estado de los sistemas para verificar las capacidades disponibles.

Recibido el informe, el Ministerio de Defensa debería contrastar el estado de cada capacidad con los Riesgos Estratégicos a efectos de definir el Plan de Acción para recuperar el readiness de las Fuerzas Armadas. Sería conveniente que se tenga en cuenta, además, las necesidades de determinados medios para el cumplimiento de misiones secundarias, por ejemplo, un Buque Anfibio Multipropósito para desplegar medios a una Misión ONU o brindar apoyo a la comunidad en caso de desastres naturales.


3. Desarrollo del Assessment.

Para desarrollar un Assessment se requiere un plan, que se estructurará en base a preguntas que deberían contestar las Fuerzas y el Estado Mayor Conjunto. Las mismas deberán ser formuladas de forma tal que, mediante un sistema semicuantitativo, pueda asignarse un valor que sirva de referencia para, al final del trabajo, indicar un estado ponderado de cada capacidad.

La primera herramienta a utilizar podría ser un sistema Top Down – Botton Up. La rama descendente debería partir de las Capacidades Militares y el MIRILADO de cada una de ellas, verificando que no exista duplicación de medios, es decir, que no se sumen los mismos medios cuando viste más de una capacidad. En esta parte surgirá que determinadas capacidades carecen de sistemas o medios que las vistan.



El trabajo a desarrollar abajo es determinar el readiness de cada sistema de armas. Una vez cumplido, se debe elevar para, en función del readiness de los sistemas, determinar el estado de cada capacidad para el cumplimiento de los objetivos impuestos, precisando la brecha que existe. Esta será la línea base sobre la cual se deberá desarrollar el Plan de Acción.

Es importante tener en cuenta que, como los recursos son muy escasos, será necesario que ese plan contemple a su vez un desarrollo Top Down – Botton Up, para determinar el Costo Total de Ciclo de Vida de cada sistema (CapEx + OpEx) a efectos de precisar si el estado podrá hacer frente a los gastos derivados de la recuperación / modernización / adquisición de los medios, el CapEx y los necesarios para mantener el readiness de los sistemas, o sea el mantenimiento, alistamiento, adiestramiento y sostenimiento, que deben ser asignados en los presupuestos anuales, o sea, el OpEx. Si el CapEx o el OpEx no pueden ser solventados por el estado, el Ministerio de Defensa deberá determinar qué tratamiento dará al riesgo al cual respondía esa capacidad.


4. Análisis del readiness.

Tal como se indicó previamente, el readiness depende de tres condiciones:

1.                  La disponibilidad del Sistema de Armas.

2.                  Que el Sistema de Armas pueda ser utilizado en el momento y lugar que se lo requiera.

3.                  La “sostenibilidad” del Sistema de Armas, o sea, que pueda ser sostenido logísticamente durante un lapso indicado en la capacidad militar que lo incluye.

Respecto al primero, la disponibilidad de un sistema es un efecto de varios factores, no un atributo intrínseco de los componentes del mismo. La disponibilidad se construye y se sostiene en el tiempo y para lograrla hay que satisfacer varios requerimientos. El más importante de ellos es la “confiabilidad operacional de los sistemas” (Figura 2)

 



La confiabilidad del sistema es la resultante de la confiabilidad en serie de las confiabilidades componentes. La expresión matemática sería:

CS = CH x CP x CE x S

Como cada confiabilidad, matemáticamente hablando, tiene un valor entre 0 y 1 y el resultado de la Confiabilidad del Sistema surge la multiplicación de éstas, el valor resultante tiende a disminuir, o sea que la afectación de una de las confiabilidades componentes hará disminuir el valor total de la Confiabilidad del Sistema. Este concepto matemático es empíricamente comprobable en la vida militar, porque se puede incorporar un buque nuevo, pero hasta que el personal no esté debidamente adiestrado, no tenga afianzados los procedimientos de combate y cuente con todos los abastecimientos para su uso, su confiablidad operacional como sistema es baja.

De los cuatro factores solo me detendré en los ligados a confiabilidad de los equipos y la Soportabilidad.

La confiabilidad es la “probabilidad de que un equipo o sistema opere sin falla por un determinado período de tiempo, bajo condiciones de operación previamente establecidas”. Esta se diseña, se construye y se conserva y todo esto significa recursos. Un destructor al que no le funcionan los sistemas de detección o los sistemas de armas no es tal, es solo un barco que puede navegar, pero que no puede cumplir la función para la que fue adquirido.

Respecto a la soportabilidad, si bien es un término perfectamente definido por el DoD de Estado Unidos[2], se puede decir que en la etapa operativa está dada por el conjunto de los habilitadores que permiten que el sistema principal pueda cumplir su objetivo, por ejemplo si un batallón de infantería debe atacar y destruir al enemigo, los fuegos de apoyo, las comunicaciones, los servicios que proveen todos los Elementos Funcionales de la Logística Operativa (EFLOs) de la logística, etc. son los habilitadores, más un comando que ejerce el liderazgo y conduce la acción.



El problema es que un error en la actividad de soporte en cualquier EFLO, produce normalmente una falla en cascada que puede sacar de servicio a todo el sistema. Por ejemplo, en un destructor, si tres de cuatro generadores salen de servicio porque hubo componentes que no fueron cambiados a tiempo por un error en la logística del mantenimiento, la función mantenimiento falló y como es un habilitador de la función principal, produce una falla en cascada que afecta todo el sistema y lo deja fuera de operación. Si por un problema logístico el destructor no tiene la munición, misiles y torpedos para completar su Santabárbara, no tendrá los insumos necesarios para entrar en combate y, por lo tanto, pierde su atributo como destructor. De ahí la importancia que tiene la soportabilidad para el sistema y por eso debe ser analizada en el assessment.

Este primer factor, que debería formar parte del análisis del readiness para el assessment, tendría que ser cuantificado mediante una matriz, la cual debe ser construida para cada sistema de armas, por ejemplo, interceptor, destructor o regimiento blindado.

En cuanto al segundo, que el Sistema de Armas pueda ser utilizado en el momento y lugar que se lo requiera, si bien no es normal que las Fuerzas Armadas deban ser empeñadas en un conflicto bélico de improviso y la escalada de un conflicto insume tiempo que puede utilizarse para preparar las fuerzas, es muy difícil que en ese lapso se pueda desarrollar una capacidad operacional. Podrá tal vez servir para movilizar fuerzas a posiciones relativas favorables y/o adelantar la logística al futuro Teatro de Operaciones, pero no para otra cosa.

Esto implica que los sistemas que componen el Instrumento Militar tienen que estar listos a intervenir con un tiempo razonable de preaviso, que normalmente será corto, el cual debería ser empleado para completar los niveles de abastecimientos necesarios y desplegar hasta el punto de aplicación del esfuerzo.

Esta condición depende de dos cuestiones:


1.                  De la confiabilidad operacional del sistema, porque si los equipos no son confiables, el nivel de adiestramiento es poco, no hay procedimientos establecidos y ensayados y no hay capacidad de soporte, mal se va a poder llegar en término a estar listo a operar


2.                  De la capacidad para movilizar las fuerzas hasta el punto de aplicación. Esto no puede ser improvisado, porque si hay que desplazar una Unidad de Blindados desde el centro de la Provincia de Buenos Aires hasta el centro de Chubut, se necesitará un camión transportador por cada blindado más los vehículos de transporte para llevar la tropa y su logística, que no es poca.

Si bien podría parecer que esto está más ligado a la Confiabilidad Operacional, la capacidad de una Fuerza para desplazar sus sistemas de armas a las zonas donde estaría previsto su empleo, ya sea utilizando medios propios, de otras Fuerzas o civiles, como el ferrocarril, debería estar contemplado en el análisis porque implicará crear o recuperar capacidades que tal vez no estaban previstas o tenían otra prioridad para la Fuerza que la debe desarrollar.

El tercero es la sostenibilidad y está ligada a las previsiones logísticas, básicamente abastecimientos, para completar los niveles iniciales de los sistemas y sostenerlos a lo largo del período de operación previsto en las “Capacidades Militares”. Es lo que en la Armada se conoce como “acopios”.

Estos abastecimientos no podían ser utilizados y están reservados solo para caso de conflicto. Dentro de esta categoría había munición de todo tipo, repuestos, equipo, armamento, etc. Incluso se llevaban a cabo recuentos y verificación de esos acopios, en particular la munición.

Sin un nivel aceptable de acopios, calculado en base a la capacidad y tiempo de reposición de los efectos, las fuerzas no están en condiciones de dar una respuesta adecuada ante la aparición de un conflicto.



5. Las buenas prácticas.

Del assessment deberían surgir lineamientos para definir buenas prácticas para preparar el plan de acción y mejora. Dada la situación de nuestro país, el punto débil es la logística. En ese sentido, se debe buscar la eficiencia no solo en la recuperación / modernización / adquisición de medios, cuestión atinente a la Logística Genética (CapEx), sino también el alistamiento, mantenimiento y adiestramiento, ligados a la Logística de Sostenimiento (OpEx), para que los sistemas de armas estén en condiciones de cumplir la misión para la que el contribuyente aporta y que el esfuerzo económico que lleva a cabo el Estado Nacional sea asequible en el tiempo.

Un esbozo de cómo podría desarrollarse el plan está en el estudio “Bases para el diseño y soporte de un Sistema de Defensa Nacional eficiente[3], publicado en la página del Foro Argentino de defensa.


Conclusiones

En resumen, el trabajo requerido en el Artículo 347 debió haber sido hecho hace tiempo y es probable que las fuerzas sean conscientes del estado operativo de sus medios, el nivel de adiestramiento y el de sostenimiento, pero debe ser plasmado en un estudio para plantear seriamente al poder político la situación actual y a partir de ella determinar las bases para desarrollar un sistema de defensa nacional apto para salvaguardar los más altos intereses de la Nación.

Una capacidad no se crea solo por el hecho de adquirir los activos. Hay que conformar el sistema, adiestrarlo y mantenerlo para que sea confiable y esto representa tiempo y recursos.

Tener sistemas de armas antiguos y casi obsoletos no es bueno, porque estamos tecnológicamente atrasados respecto al resto de la región, pero si estos sistemas viejos fuesen confiables, sus tripulaciones estuviesen adiestradas y existiesen acopios, inspirarían respeto y generarían disuasión. En Malvinas quedó demostrado lo que podemos hacer cuando tenemos las herramientas. Pero si esos medios no funcionan o no son confiables porque no hay recursos para mantenerlos, no tienen la munición necesaria para sus armas y las tripulaciones no están adiestradas, es lo mismo que no tener nada.

Paralelamente, incorporar, modernizar o recuperar sistemas sin el equipamiento necesario para garantizar su soportabilidad, no asignar el presupuesto necesario para asegurar la confiabilidad y el nivel se adiestramiento adecuado, ni para incorporar y mantener el nivel de acopios que permita sostener el esfuerzo en el tiempo previsto, es casi lo mismo que no tener nada.


 

  

* Capitán de Navío (RE) Armando Vittorangeli.

Licenciado en Sistemas Navales. Técnico Superior en Mantenimiento Mecánico y Organización Industrial. Posgrado en “Gestión Logística”. Diplomatura en “Gestión de activos y mantenimiento”.

Certificado ICOGAM (Ingeniería de Confiabilidad, Gestión de Activos y Mantenimiento).

Facilitador certificado RCM, RCA, ISO 9000 e IS0 37000. Implementador ISO 55.000.

Ex Docente en posgrados de UTN-FRBA y UAI. Expositor en varios congresos, foros y universidades sobre Mantenimiento y Gestión de Activos.

Autor del Capítulo 4 “Support Process Aligned With a Maintenance Management Model”, del libro “Cases on Optimizing the Asset Management Process”. Editorial Discovery (UK). 2021.

Ha publicado y están en edición más de 15 artículos en revistas y sitios especializados.

Miembro de los Comités de Gestión de Activos de IRAM e ISO TC251 en WG 4, WG5, WG7.

Miembro del Comité Ejecutivo y Coordinador del Área Logística del Foro Argentino de Defensa.

 


[1] Nicastro, L. 2022. Military Readiness: DOD Assessment and Reporting Requirements. Congressional Research Service (CRS). https://crsreports.congress.gov/product/details?prodcode=IF12240 October 26, 2022

[2] DoD MIL-HDBK-502 Acquisition Logistics (1997). Department of Defense (DoD). USA.

[3] Vittorangeli, A. 2022. Bases para el diseño y soporte de un sistema de defensa nacional eficiente. Foro Argentino de Defensa. https://www.fadefensa.com.ar/2023/06/21/bases-para-el-diseno-y-soporte-de-un-sistema-de-defensa-nacional-eficiente/


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