Por José Javier Díaz
El presente documento pretende exponer los principales lineamientos que deberían orientar la estructuración de la Política de Defensa Nacional de la República Argentina para aggionarla a los desafíos actuales y del futuro próximo. El objeto primario de este paper no es definir al detalle todo lo que debe cubrir la Política de Defensa argentina pero sí, al menos, expresar algunas de las grandes transformaciones (normativas, orgánicas, funcionales, de despliegue, etc.) que deberían realizarse para contar con un Instrumento Militar capaz de cumplir con el mandato constitucional.
La Defensa de cualquier Estado debe ser planificada e implementada en base a los siguientes factores: debilidades, amenazas, fortalezas, oportunidades, recursos naturales, espacios geográficos, bienes e infraestructura, seguridad y bienestar de la población, intereses vitales y capacidad de autodeterminación, entre otros.
Es preciso que su abordaje sea multidisciplinario y que su enfoque, planeamiento e implementación se lleven a cabo considerando a la Defensa Nacional como una “Política de Estado”, es decir, basada en consensos interpartidarios, sin importar las ideologías de los gobiernos de turno y priorizando los fundamentos lógicos y técnicos.
Además de ser planificada en forma sistémica e integral, la Política de Defensa Nacional debe ser coordinada y articulada sinérgicamente con las demás áreas estratégicas del Estado nacional, con foco en los lineamientos que rigen el accionar nacional e internacional de la Cancillería, de la Agencia Federal de Inteligencia, los Ministerios del Interior, de Seguridad, de Producción, de Transporte, de Ciencia y Tecnología, etc.
Por otro lado, al igual que cualquier otra Política de Estado, la Defensa debe ser encarada con visión de largo plazo y su gestión debe estar a cargo de burocracias técnicas conformadas por profesionales -civiles y militares- idóneos en cada temática, por lo que sólo debería quedar a disposición del Poder Ejecutivo la designación de quiénes ocuparán los cargos políticos de Subsecretario a Ministro, en tanto que las Direcciones simples, generales y nacionales deben ser ocupadas siempre por especialistas con sólida formación académica y experiencia laboral.
Es preciso tener presente que el Instrumento Militar es sólo una parte -aunque tal vez la más visible y evidente para el común de la sociedad- del Sistema de Defensa de una Nación. No obstante, la real capacidad de Defensa de un Estado se asienta sobre diversos factores, entre los cuales podemos citar la fortaleza de su Economía (PBI, reservas, etc.), su desarrollo industrial (desde materias primas a productos de alto valor agregado), su nivel científico-tecnológico, con foco en áreas sensibles como nuclear, aeroespacial, etc., su influencia sobre otras naciones en base a acuerdos bilaterales y multilaterales, el grado de integración armónica de su población en cuanto a la convivencia de distintas razas, credos y pueblos originarios, entre otros.
También es importante que el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Nación doten a las Fuerzas Armadas (FFAA) de los recursos humanos y materiales indispensables para que el Instrumento Militar pueda cumplir con eficacia la misión que le asigna la Constitución Nacional.
En ese sentido, la escases de medios y la creciente obsolescencia[1] de los sistemas de armas en dotación de las FFAA sumado a su cada vez menor nivel de adiestramiento[2] ha llevado a nuestro país a un virtual estado de indefensión, generando un enorme desequilibrio en el ámbito regional, convirtiendo a la Argentina en uno de los países que asigna menor porcentaje de su PBI a la Defensa Nacional, muy por debajo de los mínimos estándares internacionales, incluso tomando como referencia a países vecinos como Brasil y Chile.
Las Leyes de Defensa Nacional y Seguridad Interior vigentes datan de la década del ochenta, fueron debatidas y sancionadas en un mundo totalmente diferente al actual. Por aquella época regía la bipolaridad entre EE.UU. y la extinta Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), no existía el mundo interconectado gracias al boom de la Internet, el comercio electrónico y las redes sociales, los actores del terrorismo internacional se circunscribían a acciones bélicas aisladas y no tenían el nivel ni la capacidad que demostraron en los atentados contra las Torres Gemelas y el Pentágono en el 2001 que provocaron la muerte de casi 3.000 personas.
Del mismo modo, otros tipos de desafíos que no estaban en la mente de los legisladores argentinos que sancionaron la Ley de Defensa Nacional en la década de 1980 son la aparición de internet, la digitalización de la economía, los procesos automatizados de producción industrial, de generación y distribución de energía (eléctrica, nuclear, etc.), los cambios en el transporte (aéreo, ferroviario, etc.), las pandemias como el actual COVID-19, entre otras variables que hoy sí constituyen, sin lugar a dudas, aspectos a tener en cuenta para la planificación de la Política de Defensa de cualquier Estado.
Han pasado casi cuatro décadas desde el retorno de la Democracia y la conducción política argentina, de todo el arco ideológico, sigue sin dar el debate serio y profundo que requiere la reestructuración y modernización del Sistema de Defensa Nacional, su articulación y cooperación con las Fuerzas de Seguridad (FFSS) federales, etc.
En un mundo en constante cambio, con alto grado de incertidumbre y amenazas emergentes de países belicosos o inestables y también de actores no estatales (organizaciones terroristas, grupos económicos, pueblos originarios, etc.), la capacidad de Defensa de un Estado no será suficiente para enfrentar en forma efectiva la multiplicidad de riesgos, por lo cual además de contar con un sólido y potente instrumento militar, los países deben contar con alianzas estratégicas bilaterales con grandes potencias y acuerdos multilaterales (TIAR, MERCOSUR, Gran Aliado extra OTAN, etc.).
En esta línea de pensamiento, la Argentina debe potenciar su nivel de cooperación a nivel regional en el ámbito sudamericano (con foco en Brasil y Perú) y a nivel global con Estados Unidos, China, Rusia, Francia (los cuatro con poder de veto), India, Corea del Sur, Israel, Italia, Alemania, etc.
A grandes rasgos sería necesario que la Política de Defensa de la República Argentina tenga una mayor y mejor planificación y gestión en lo que hace a sus recursos humanos y materiales, la actualización del plexo normativo y de la doctrina militar conjunta, potenciar la articulación interagencial a nivel nacional y la cooperación internacional, una mayor independencia tecnológico-industrial a partir del desarrollo de proveedores locales, el foco en unidades pequeñas en cuanto a cantidad de efectivos pero de alta cualificación técnica y táctica, con elevado poder de fuego, capacidad de operación en todo tiempo, alta movilidad táctica y estratégica.
Lograr la transformación y consolidación del Sistema de Defensa Nacional implicaría asignar aproximadamente un 1,5% del PBI anual, el cual se debería distribuir en las siguientes proporciones[3]: un 60% destinado a Personal (pago de salarios, viáticos, retiros, asistencia médica, etc.); un 25% a gastos operativos (formación y adiestramiento militar específico, conjunto y combinado) y de funcionamiento (administración, seguridad, servicios básicos, seguros, etc.); y el 15% restante a inversiones en bienes de capital, para la adquisición (por compra o desarrollo y fabricación nacional), mantenimiento y modernización de los medios e infraestructura.
El plexo normativo de la defensa
La República Argentina presenta un marco normativo incompleto[4], desactualizado y sesgado en cuanto a Defensa Nacional. Es preciso actualizar y completar los aspectos regulatorios de la Defensa Nacional mediante un conjunto de leyes, decretos, resoluciones, directivas y apreciaciones políticas y militares que provean claridad sobre escenarios, amenazas, intereses vitales, estructura, organización, despliegue y medios para la Defensa.
Es imprescindible actualizar el alcance y previsiones del plexo normativo de la Defensa, eliminando visiones ideológicas respecto a qué tipo de amenazas afronta hoy (Inglaterra en Malvinas, reclamo anglo-chileno sobre sector antártico, etc.) y enfrentará en el futuro nuestro país, los escenarios (nacional o internacional), los actores (estatales y no estatales), las dimensiones (terrestre, aérea, marítima, cibernética, espacial, etc.), los intereses vitales y los objetivos estratégicos, etc.
Por lo expuesto, el Poder Ejecutivo y el Congreso deben avanzar en el debate, sanción y reglamentación de un nuevo plexo normativo que actualice y complemente al vigente, a saber:
1. Actualizar la Ley N° 23.554 de Defensa Nacional: ampliar y perfeccionar sus alcances acorde a las actuales y futuras amenazas (estatales y no estatales) y escenarios (en jurisdicción argentina y en el extranjero), la custodia del espacio aéreo, reglas de empeñamiento que habiliten el derribo de aeronaves tripuladas y no tripuladas, la dimensión espacial y la ciberdefensa; la asignación del 1,5% del PBI para Defensa; el funcionamiento del Consejo de Defensa Nacional (CODENA) con la participación del Presidente de la Nación, sus Ministros, el Jefe del Estado Mayor Conjunto (EMCO), los Jefes de las FFAA y FFSS, Agencia Federal de Inteligencia (AFI), etc., con reuniones semestrales; el Ciclo de Planeamiento Militar por Capacidades; etc.
2. Actualizar la Ley N° 24.492 de Seguridad Interior: permitiendo una mayor integración de las FFAA con las Fuerzas de Seguridad federales en materia de control de fronteras; ríos, litoral y zona económica exclusiva; la custodia de objetivos vitales (centrales nucleares, represas, etc.); el terrorismo; la dinámica de pueblos originarios; la respuesta ante emergencias; etc.
3. Actualizar la Ley N° 19.101 del Personal Militar: establecería los estándares mínimos de selección, reclutamiento, formación y ascenso del personal de las FFAA; estipulando las condiciones psicofísicas, médicas, académicas y técnico-militares para cada jerarquía, escalafón y rol operativo; para ocupar puestos de alta conducción a nivel específico, conjunto y combinado; la mejora y blanqueo total de los salarios; una cobertura médica integral de calidad; el acceso a viviendas fiscales o compensaciones para un alquiler digno donde preste funciones; posibilidad de contratar profesionales civiles (pilotos, médicos, ingenieros, etc.); otorgar pensiones por incapacidad parcial/total y fallecimiento en acto del servicio que sean dignas; contrainteligencia y controles toxicológicos; homenaje y asistencia a Veteranos de Malvinas y caídos en servicio; etc.
4. Actualizar la Ley N° 24.492 del Servicio Militar Voluntario: reformular las condiciones de selección, permanencia y capacitación; ampliar el horizonte de desarrollo profesional y de continuidad en la carrera militar con opción de ser Oficial o Suboficial para aquellos Voluntarios con aptitud; establecer la condición de Reserva Militar al efectivizar la baja del personal; etc.
5. Actualizar la Ley N°26.394 de Reforma del Código de Justicia Militar y Régimen Disciplinario de las FFAA: es preciso establecer un sistema disciplinario y de justicia militar que permita ejercer la debida conducción del personal militar, evitando distorsiones y excesos, pero priorizando la verticalidad, el respeto por la autoridad, el cumplimiento del deber, la ética y moral del personal.
6. Sancionar una Ley de Reservas Militares: crear un sistema federal de selección, formación, adiestramiento y equipamiento de reservistas, con foco en la incorporación voluntaria para cubrir roles de combate, apoyo, oficios, profesionales en ciberdefensa, robótica, inteligencia artificial, programadores, telecomunicaciones, ingenieros, médicos, pilotos, etc. El personal que integre las Reservas percibirá una remuneración y beneficios (impositivos, licencia con goce de sueldo en su empleo, descuento en Universidades, créditos blandos, etc.). Las Reservas deberían tener una etapa inicial de formación de dos a tres meses y, en adelante, cumplir uno a dos meses al año (subdivididos en etapas quincenales) de adiestramiento para mantener la habilitación según sus respectivas categorías de instrucción, adiestramiento y alistamiento para el combate, a saber: Nivel 1, máxima aptitud psicofísica; Nivel 2, intermedio; y Nivel 3 última en ser llamada (personal de mayor edad y/o con menor preparación para cubrir roles de combate en primera línea).
7. Sancionar una Ley de Movilización Nacional para la Defensa: permitiría orientar los esfuerzos del Estado para desarrollar el potencial industrial, financiero, científico-tecnológico, etc., y mantener actualizado el inventario de la logística de bienes e insumos esenciales para las FFAA (armas, municiones, etc.) y la población en general (alimentos, agua, etc.), el transporte multimodal (trenes, aviones, buques, etc.) y su infraestructura (puertos, canales, aeropuertos, rutas y vías, prever su uso militar como sucedió con los aeródromos patagónicos en la guerra de Malvinas).
8. Sancionar una Ley de Producción para la Defensa y Seguridad: serviría para consolidar los requerimientos de abastecimiento de insumos y bienes para las FFAA, las Fuerzas de Seguridad federales (FFSS) y las Policías Provinciales. A través de un plan conjunto y mediante programas y proyectos de Investigación, Desarrollo y Producción nacional y/o a través de acuerdos de transferencia tecnológica y cofabricación bajo licencia, priorizando la participación de las empresas públicas (Fabricaciones Militares, FAdeA, TANDANOR, INVAP, etc.) y privadas argentinas, Universidades y otros organismos nacionales (CONAE, CNEA, INTI, INTA, etc.). Crear una serie de incentivos para asegurar la participación del Estado nacional en las “Empresas Estratégicas para la Defensa” y para aquellas que dentro de su producción elaboren o procesen materias primas, insumos, equipos o sistemas de armas que sean considerados “Material Estratégico para la Defensa”. Favorecer las exportaciones con financiación nacional e internacional; acuerdos de cooperación Estado-Estado en desarrollo y producción; etc.
9. Sancionar una Ley del Fondo Nacional de la Defensa (FONDEF): constituiría una fuente presupuestaria destinada al financiamiento y planificación, plurianual (con un horizonte de al menos cinco años), de las inversiones para la obtención de medios mediante su adquisición, desarrollo, producción y modernización de sistemas de armas y equipos para las FFAA, priorizando la participación de la industria de defensa -pública y privada- de la Argentina.
10. Sancionar una Ley de Reglas de Empeñamiento de las FFAA en tiempos de Paz: establecería las condiciones, variables y proporcionalidad que debe observar el personal militar para empeñarse (abrir fuego) contra aeronaves sin plan de vuelo; buques que operen ilegalmente en aguas jurisdiccionales argentinas; personas y vehículos que ingresen por modo terrestre; las tareas de detección, prevención y respuesta ante ciberataques; etc.
11. Sancionar una Ley de Inteligencia Militar: para aggionar el ciclo de obtención, procesamiento y diseminación de información a través de una completa reforma, modernización y potenciación del Sistema de Inteligencia Militar (SIM), tanto en lo que hace a Inteligencia Estratégica Militar como a Inteligencia Táctica. Se debe perfeccionar la selección y formación del personal militar y civil del SIM, mejorar el trabajo específico y conjunto con foco en la Inteligencia sobre FFAA de países afines a los intereses estratégicos y vitales de la Argentina; potenciar el rol de las Agregadurías Militares incrementando sus funciones y despliegue geográfico; la relación con empresarios (con foco en aquellos relacionados a compañías de Defensa), periodistas y formadores de opinión (deportistas, actores, pensadores, etc.) nacionales y de otros países; el análisis de imágenes satelitales, emisiones electromagnéticas, inteligencia de redes sociales, etc.
12. Sancionar una Ley de Autorización para Comisiones, Asistencia en Emergencias, Ejercicios y Operativos Internacionales: habilitaría al Poder Ejecutivo a disponer el ingreso/egreso de personal y medios de las FFAA nacionales y extranjeras para cumplir misiones de paz aprobadas por la ONU, actividades de formación académica, intercambios profesionales, movimientos de personal militar destinado a cumplir misiones en representaciones diplomáticas, la participación en ejercitaciones combinadas y tareas de apoyo humanitario/respuesta a emergencias antrópicas y/o naturales (incendios, inundaciones, accidentes radiológicos, etc.).
[1] La mayor parte de los sistemas de armas de las FFAA tienen más de cuatro décadas en servicio, sin recibir ninguna modernización, por lo cual presentan una menor disponibilidad operativa, estar al límite de finalizar su ciclo vida y resultar obsoletos. [2] El adiestramiento operacional de las FFAA argentinas se ha reducido en más de un 70% en las últimas cuatro décadas, lo cual se aprecia al comparar la cantidad de horas de vuelo anuales de la FAA, los días de navegación de la Armada y los días de campaña en el terreno del Ejército en los años 1979 y 2019. [3] La asignación del 1,5% del PBI y su distribución aquí propuesta debe incluirse en la actualización de la Ley de Defensa Nacional. [4] Se carece de Leyes que contemplen las Reservas, Movilización, Inversión, Investigación y Producción para la Defensa, etc.
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