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Pampa Azul: el desarrollo marítimo argentino

Por José Javier Díaz*

Fotos: Armada Argentina


El Mar Argentino tiene una enorme extensión y vastas riquezas en recursos renovables y no renovables, además de ser su importancia geoestratégica debido a la ruta bioceánica y el acceso a la Antártida. El Estado nacional debe controlar, proteger y fomentar el desarrollo sustentable de la industria pesquera, naval, hidrocarburífera, turística, etc., así como ejercer la soberanía plena en las aguas jurisdiccionales, las Islas Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur.


Argentina y el Mar

Nuestro país ocupa el octavo puesto a nivel mundial por su extensión territorial, con una superficie de casi 3,8 millones de kilómetros cuadrados (Km2), de los cuales unos 2,8 millones de Km2 corresponden a territorio emergido en el Continente Americano y un millón de Km2 en la Antártida.

Pese a su gran territorio, resulta aún mayor la extensión de los espacios marítimos argentinos en el Atlántico Sur, con casi 5.000 Km de costas y una Plataforma Continental[1] de casi 6,5 millones de Km2, de los cuales casi tres cuartas partes se superponen con la denominada Zona Económica Exclusiva Argentina (ZEEA)[2], uno de los caladeros más grandes y ricos del mundo por su gran biodiversidad.

Además, nuestro país suscribió un acuerdo[3] con la Organización Marítima Internacional (OMI) para salvaguardar la vida humana en el mar en casos SAR[4] y preservar el ambiente marino en casi 16,2 millones de Km2 del Atlántico Sur.





Marco normativo

Los intereses marítimos de la República Argentina en el Atlántico Sur están contemplados en diversas normas, entre las cuales se destaca la reciente sanción de la Ley Nº 27.557 -modificatoria de la Ley Nº 23.968 de Espacios Marítimos e Insulares- que orienta la necesidad de extender la vigilancia de los espacios marítimos sobre los cuales nuestro país posee derechos de soberanía a los efectos de la exploración y explotación de sus recursos naturales.

Asimismo, a través de las Leyes Nº 26.875 y Nº 27.037 se crearon el Área Marina Protegida Namuncurá – Banco Burdwood y el Sistema Nacional de Áreas Marinas Protegidas (SNAMP); y, mediante la Ley Nº 27.490, fueron creados los Parques Nacionales Marinos “Yaganes” y “Burdwood II”.

Paralelamente, el Poder Ejecutivo Nacional decidió crear la Dirección Nacional de Áreas Marinas Protegidas a través de la Decisión Administrativa Nº 58 del año 2019, bajo la dependencia directa de la Administración de Parques Nacionales.

Finalmente, por Decreto N° 694/2020 se promulgó la Ley N° 27.558, que creó el “Consejo Nacional de Asuntos Relativos a las Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sándwich del Sur”, en el ámbito de la Presidencia de la Nación, con el fin de "…diseñar e implementar políticas de Estado que tengan por objeto efectivizar el ejercicio pleno de la soberanía de esas áreas y colaborar en la elaboración del sustento de la posición argentina en la disputa de soberanía en sus aspectos geográficos, ambientales, históricos, jurídicos y políticos".





Preservar los recursos

La riqueza ictícola del Mar Argentino -principalmente merluza, calamar y langostinos- genera exportaciones anuales próximas a dos mil millones de dólares, a lo que deberían sumarse otros cientos de millones más que no ingresan al Tesoro Nacional por la incapacidad del Estado argentino para controlar la pesca ilegal, evitando la depredación ilegal de la biodiversidad de nuestro caladero.

El pasado mes de abril, Juan Redini, Presidente de la Cámara de Armadores Poteros Argentinos, señaló que se había detectado casi un centenar de embarcaciones extranjeras pescando hasta 10 millas dentro de la Zona Económica Exclusiva Argentina (ZEEA) y afirmó que: “son barcos chinos, taiwaneses, coreanos y españoles, pero el 60% son de bandera china y capturan unas 4.000 toneladas diarias de calamar. En los últimos años, la Argentina exportó entre 80.000 y 100.000 toneladas de calamar por año, por un valor aproximado de USD 250 millones anuales. En sólo 10 días de lo que se observa en el video, los buques piratas estarían detrayendo unos USD 100 millones de potenciales exportaciones de calamar de la Argentina”.

La situación descripta precedentemente llevó a la asociación Intercámaras de la Industria Pesquera de la Argentina a elevar una nota formal al Presidente de la Nación, Dr. Alberto Fernández: “…alertando acerca de la grave situación que se presenta en la Zona Económica Exclusiva Argentina, nuevamente generada por la actividad ilegal que buques pesqueros extranjeros están realizando en nuestras aguas, capturando, en este caso, calamar con total descaro e impunidad”.

Sólo a los fines de ilustrar al lector, durante el año 2019 la soja (principal commoditie que exporta el país) se cotizó a un promedio de 341 dólares la tonelada[5], mientras que la tonelada de merluza alcanzó los U$S 2.499, la tonelada de calamar promedió los U$S 2.492 y la de langostinos se comercializó a 6.359 dólares[6].

Según relevamientos realizados por la Organización para la Alimentación y la Agricultura (FAO) de la ONU, se calcula que se pescaron más de 1.800.000 toneladas de distintas especies en aguas de jurisdicción argentina. Sin embargo, de ese total, nuestro país solo registró la captura de 784.000 toneladas; esto implica que los buques infractores no abonaron impuestos por el millón de toneladas restante, generando un evidente perjuicio económico y ambiental al no cumplir con los protocolos que prevé la normativa vigente.

Asimismo, el Mar Argentino posee grandes reservas de gas, petróleo y nódulos polimetálicos, recursos no renovables de alto valor económico y estratégico para el futuro del país. En un sólo llamado a concurso de abril del año 2019 se presentaron 13 empresas que ofertaron 995 millones de dólares para obtener los derechos de exploración de 18 áreas de la Plataforma Continental Argentina[7].

Además, es preciso resaltar la riqueza generada por la actividad turística en las playas y aguas jurisdiccionales argentinas, destacándose el avistaje de ballenas, los deportes náuticos, el buceo recreativo y profesional, los cruceros por los canales fueguinos y la Antártida, etc.

Aunque sea un intangible, no puede desconocerse el valor que implica para una nación asegurar la libre navegación de buques desde y hacia sus puertos, ya que esto permite -en el caso de la Argentina- canalizar más del 90% de su intercambio comercial por vía marítima, abaratando los costos logísticos.

Por último, se destaca la relevancia de la industria naval, ya sea a través de la construcción de nuevas embarcaciones como así también el mantenimiento y modernización de buques de bandera argentina y otras naciones.





El control del Mar Argentino

El Estado argentino, a través de sus diversas reparticiones ministeriales y demás instituciones, tiene la responsabilidad de velar por el pleno ejercicio de la soberanía en sus aguas jurisdiccionales, según se desprende de los Acuerdos Internacionales y de las leyes nacionales que regulan los derechos de navegación, exploración y explotación petrolera, pesquera, etc.

Para el ejercicio de la soberanía en los espacios marítimos de jurisdicción nacional, nuestro país dispone -esencialmente- de dos instituciones con medios y personal idóneo, a saber: la Armada de la República Argentina (ARA), dependiente del Ministerio de Defensa (MINDEF); y la Prefectura Naval Argentina (PNA), dependiente del Ministerio de Seguridad de la Nación (MINSEG).

Concretamente en lo que hace a la función de Control y Vigilancia de los espacios marítimos, la misma está contemplada en la Ley N° 23.554 de Defensa Nacional, la Ley N° 24.948 de Reestructuración de las Fuerzas Armadas, el Decreto N° 1691 del 2006 que aprobó la Directiva sobre Organización y Funcionamiento de las FFAA; y la Directiva Política de Defensa Nacional del año 2014.

El control de la pesca ilegal es solo una de las múltiples tareas en las que se realiza la Vigilancia y Control. No obstante ello, en virtud de lo estipulado en la Ley N° 24.922 del Régimen Federal de Pesca, se designó a la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MGAP), como Autoridad de Aplicación, aunque en la práctica son la Armada y la Prefectura las instituciones que velan por el cumplimiento de la citada norma.

En este sentido, tanto la ARA como la PNA disponen de buques, aviones y helicópteros como principales medios para monitorear y controlar el tráfico marítimo (más del 90% del intercambio comercial argentino se realiza por buques), la actividad pesquera, turística, la explotación off shore de hidrocarburos, etc.

Desde el mes de abril del 2020 la Armada y Prefectura vienen trabajando en la coordinación e implementación de diversas medidas operativas que se formalizaron a través de sendos Convenios entre el MINDEF y el MINSEG para fortalecer la vigilancia y control de las aguas jurisdiccionales.

Algunas de las iniciativas que se acordaron entre la ARA y PNA incluyen el intercambio de información sobre la posición y actividad de buques propios y extranjeros, el embarco -desde el pasado 01 de diciembre de 2020- de Oficiales Observadores de la Armada en las unidades de la Prefectura Naval y viceversa abocadas al control pesquero, ya que es una tarea que llevan adelante las dos instituciones, entre otras medidas que potencian la sinergia interagencial.

Cabe recordar que ambas instituciones utilizan los sistemas informáticos AIS y LRIT[8] que regula la OMI y permiten la identificación y geolocalización de buques de carga y pasajeros; también cuentan con sistemas que procesan imágenes de satélites argentinos y extranjeros[9]; datos provistos por cámaras ópticas y radares; así como los reportes que hacen buques y aeronaves que informan a la Armada y/o Prefectura sobre la ubicación e identificación de embarcaciones, el tipo de actividad que están llevando a cabo, la ocurrencia de siniestros (incendios a bordo, naufragios, contaminación marina, etc.).





Además del AIS y LRIT, la Armada Argentina desarrolló -a través del Servicio de Análisis Operativo, Armas y Guerra Electrónica (SIAG)- el Sistema “Pollux”, un software de diseño nacional que puede ser utilizado a nivel estratégico, operacional o táctico, con diferentes funcionalidades especificas según cada nivel.

El “Pollux” es un sistema de representación que integra diferentes fuentes de información (imágenes satelitales, radares de buques y aeronaves, datos del AIS y LRIT, etc.) para ser utilizada, gestionada y compartida por diversos usuarios de la Armada Argentina y otras agencias estatales (Prefectura, INIDEP, etc.). El software facilita la interacción por mensajería, chat y voz IP entre las estaciones presentes en la red a través de un enlace físico, radioeléctrico o satelital.

En relación al monitoreo de la Zona Económica Exclusiva Argentina, el Sistema “Pollux” permite que las estaciones en tierra y las unidades (buques y aeronaves) en operaciones de patrullaje marítimo interactúen y compartan información online recibida por medios propios y externos, tanto en tiempo real como así también realizar consultas históricas, permitiendo realizar un seguimiento y evaluación de las actividades que se realizan en nuestras aguas jurisdiccionales.

Recientemente, con la sanción de la Ley N° 27.564, se modificó el Régimen Federal de Pesca, con lo cual se elevaron sustancialmente los importes de las sanciones económicas a aquellos buques que pescan ilegalmente en aguas argentinas, además de obligarlos a afrontar los gastos en que incurran los buques y aeronaves de la PNA y la ARA para capturar y llevar a puerto argentino a quienes operen al margen de lo previsto en las normas nacionales.

De acuerdo a lo estipulado en la Ley N° 23.544 de Defensa Nacional, la Armada Argentina debe: “Contribuir a la vigilancia y control de los espacios marítimos y fluviales, jurisdiccionales y de interés”.

A fin de ilustrar al lector sobre los derechos que ejerce el Estado argentino en sus espacios marítimos es preciso recordar que, desde las líneas de base de la costa hasta las primeras 12 millas náuticas (MN) mar adentro se proyecta el Mar Territorial; entre las 12 y las 24 MN se extiende la Zona Contigua y, entre las 24 y las 200 MN se halla la Zona Económica Exclusiva Argentina.

En el Mar Territorial, el Estado argentino tiene soberanía absoluta, con la salvedad del derecho de paso inocente para buques de tercera bandera; en la Zona Contigua ejerce jurisdicción sanitaria, aduanera, fiscal y migratoria; en la ZEEA tiene derechos para regular y autorizar la explotación económica de los recursos en el lecho y subsuelo marino.

Dado que a partir de la milla 201 se trata de aguas internacionales en las cuales no hay un régimen que regule la pesca, normalmente cuando llega la época del año de mayor actividad pesquera, es común hallar centenares de buques que están al acecho, operando en el límite de la ZEEA y esperando la mejor oportunidad para ingresar ilegalmente en las aguas de jurisdicción nacional para depredar nuestros recursos sin abonar los aranceles correspondientes al Estado argentino ni observar el cumplimiento de los protocolos respecto a qué artes de pesca emplear ni la explotación sustentable de las diversas especies marinas.

Los lectores recordarán haber visto las imágenes nocturnas tomadas por satélites y aviones de Prefectura y la Armada en las que se aprecia una virtual ciudad en el Atlántico Sur, que representa la concentración de cientos de buques poteros que usan potentes faros para atraer el calamar de noche.

Es preciso tener en cuenta que para los 300 a 350 buques extranjeros que pescan anualmente en la ZEEA, incluso la sumatoria de todos los medios en dotación de la Armada y la Prefectura resultan escasos para llevar a cabo el control y disuasión de aquellas embarcaciones que no respetan los derechos soberanos argentinos en las aguas del Atlántico Sur.





Capturando infractores

Independientemente de las leyes nacionales, los Estados ribereños tienen la obligación de dar a lo estipulado en diversas normas y acuerdos del Derecho Internacional y de la Convención del Mar (CONVEMAR) de las Naciones Unidas respecto a cómo deben proceder las Fuerzas Armadas y/o de Seguridad en cuanto al uso de la fuerza (abrir fuego intimidatorio, abordar un buque extranjero, etc.) en caso de detectar un buque infractor en sus aguas jurisdiccionales.

En el caso de la actividad pesquera, la Armada y Prefectura interactúan con el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MGAP)que, en virtud de ser la autoridad de aplicación- otorga los permisos de pesca a los buques argentinos y extranjeros) y el Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero (INIDEP), que brinda la información relativa a las épocas del año, ubicación y movimiento de cardúmenes en aguas argentinas.

Ya sea a través de imágenes satelitales, patrullajes aéreos o buques navegando, al detectarse un buque en una posición (latitud y longitud) dentro de la ZEEA, se procede a su identificación requiriendo los datos necesarios para corroborar qué actividad está realizando y si está autorizado o no a tal fin.

Cuando se evalúa que un buque está incurriendo en una infracción, las unidades aéreas y navales de la Armada y Prefectura ordenan al buque infractor que detenga su marcha y permanezca en la posición actual hasta recibir una dotación de Visita, Registro y Captura (VRC), que es un grupo de unos diez efectivos que abordarán la embarcación para inspeccionarla y, de ser necesario, hacerse cargo de su comando para conducirla al puerto argentino más próximo, dando intervención inmediata a los tribunales federales.

Generalmente, la mayoría de los buques contraventores cumplen con la orden de detención sin mayor resistencia. Sin embargo, en varios casos, sobre todo cuando son buques de procedencia asiática, los buques de la Armada y Prefectura debieron iniciar su persecución e, incluso, llegar a la instancia de tener que abrir fuego intimidatorio a proa de los buques que huían de la autoridad argentina para que detengan su marcha.

Los intentos de escape a aguas internacionales, a veces, son seguidos por peligrosas maniobras de los buques infractores que ponen rumbo de colisión contra las unidades de la Armada y Prefectura poniendo en riesgo la integridad de los buques y de sus respectivas tripulaciones. También se han dado casos en los cuales los tripulantes del pesquero infractor deciden hundir el buque a fin de que la dotación de VRC no pueda constatar la actividad ilegal mediante la requisa de los libros de navegación y la inspección de las bodegas.

El pasado 4 de mayo, apenas pocos meses después de arribar a nuestro país, el flamante OPV ARA “Bouchard” capturó al buque de bandera china “HONG PU 16”, que estaba pescando calamar ilegalmente en la Zona Económica Exclusiva Argentina a la altura de Puerto Madryn.

Con relación a este episodio, el Jefe de la Armada Argentina, Vicealmirante Julio Horacio Guardia, afirmó que: “Esta es una situación que tiene larga data y que se vuelve más intensa en mayo, que es la época en la que el calamar se va hacia el límite de la ZEE. Hemos organizado tres patrullas y coordinado la vigilancia con la Prefectura Naval Argentina para tener presencia continua en la zona”.

Independientemente de lo positivo que es la sinergia del trabajo interagencial entre la Armada y la Prefectura, resulta necesario que el Estado implemente un “Sistema Integral de Vigilancia y Control del Espacio Marítimo” (SINVYCEM).

Asimismo, actualmente se están terminando las gestiones administrativas necesarias para formalizar la creación del flamante “Comando Conjunto Marítimo”, el cual estará a cargo de un Capitán de Navío de la Armada Argentina, con dependencia orgánica directa del Comando Operacional Conjunto (COPERAL) en la estructura del Estado Mayor Conjunto (EMCO) de las Fuerzas Armadas.

Por otro lado, en mayo del año 2018 se presentó otro proyecto de ley con el fin de crear el “Programa de Equipamiento de la Armada Argentina para Tareas de Patrullaje en el Mar Argentino” (PROEPRAT), con el objeto modernizar y potenciar la capacidad de vigilancia y control de la Armada Argentina a fin de proteger los recursos naturales y los intereses vitales de la Nación en el Atlántico Sur.

De implementarse esta iniciativa, el PROEPRAT representaría un fondo de financiación con asignación específica por cinco años (prorrogable por otro período igual) para la incorporación de medios y sostener la actividad operativa de la Armada Argentina. El citado proyecto de ley estipula destinar el 10% de Impuestos a los Débitos y Créditos Bancarios (unos $ 16 mil millones de pesos en el año 2018), para mejorar las capacidades y medios de la Armada para ejercer el pleno ejercicio de la soberanía y la protección de los recursos del Mar Argentino.

En esta línea, la reciente sanción de la ley que creó el Fondo Nacional para la Defensa (FONDEF) y la deseable sanción de la ley que crearía el PROEPRAT aseguraría un flujo presupuestario que permitiría incorporar nuevos medios y modernizar los que están en dotación de la Armada Argentina, con vistas a concretar la adquisición de cuatro aviones P-3C “Orión” de la US Navy en modalidad “cold transfer”; finalizar la recuperación de P-3B en la Fábrica Argentina de Aviones (FAdeA); avanzar en el desarrollo de radares costeros en frecuencia HF (proyecto ya en marcha con la Universidad Nacional del Sur); etc.





Conclusiones

La extensión y riqueza del Mar Argentino exige disponer de medios y personal acordes a los recursos e intereses a proteger, para lo cual es preciso incrementar sustancialmente el presupuesto de la Armada Argentina y de la Prefectura Naval.

El gobierno debe planificar y sostener en el tiempo una verdadera Política de Estado con el objeto de monitorear, controlar y explotar los recursos del Mar Argentino, como la pesca, los hidrocarburos, etc., lo cual generará miles de puestos de trabajo y un ingreso genuino de divisas por exportaciones.

Además, se debe fomentar la industria naval con facilidades para importar insumos y líneas de financiación blanda, tanto para la construcción de nuevos buques pesqueros y de carga como así también para su mantenimiento y modernización, lo cual traccionaría cientos de Pequeñas y Medianas Empresas que proveen componentes y servicios a los grandes astilleros, públicos y privados (Río Santiago, TANDANOR, SPI, etc.), con los que cuenta la Argentina.

Además, se debe incentivar el desarrollo de la Marina Mercante, de manera tal que los buques pesqueros, de carga, etc., sean tripulados por Oficiales y Marineros argentinos, lo cual redundaría en un menor costo logístico y en un incremento del personal y buques que, llegado el caso, pueden ser movilizados ante una situación de conflicto, como sucedió durante la Guerra de Malvinas.

Concretar la implementación del Sistema Integral de Vigilancia y Control del Espacio Marítimo (SINVYCEM) redundaría en un trabajo sinérgico entre la Armada, Prefectura, CONAE, INIDEP, Cancillería, etc., haciendo un mejor uso de los medios y recursos públicos, a la vez que potenciaría el desarrollo de la llamada estrategia “Pampa Azul”, considerando a ésta como el abordaje integral del Estado en cuanto al estudio, protección y explotación de los recursos del Mar Argentino.

Finalmente, es justo recordar y honrar a los 44 héroes del Submarino ARA “San Juan”, quienes perdieron la vida mientras realizaban una patrulla de control de la Zona Económica Exclusiva Argentina a mediados de noviembre del 2017.

La Armada Argentina debe recuperar lo antes posible la capacidad submarina con cuatro a seis submarinos, cantidad apropiada si consideramos los casi 6,5 millones de Km2 de la Plataforma Continental (más del doble de la superficie del territorio emergido argentino), además de la importancia geoestratégica que tiene la presencia de Gran Bretaña en nuestras Islas Malvinas y los reclamos superpuestos por la soberanía en el Sector Antártico Argentino.






* El autor se desempeña como Consultor de Empresas y Organismos Gubernamentales. Fue Oficial de la Armada Argentina y Asesor de los Ministros de Industria, Comercio, Minería y Tecnología de Córdoba; de Defensa y de Seguridad de la Nación.

[1] En agosto de 2020 la Cámara de Diputados de la Nación aprobó, por unanimidad, la ampliación de los límites exteriores de la Plataforma Continental Argentina, presentados y aprobados en 2016 ante la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR). [2] La ZEEA se extiende desde las líneas de base costeras hasta las 200 millas náuticas mar adentro. En esta área el Estado argentino ejerce derechos de explotación comercial para la actividad pesquera, petrolera, etc. [3] A través de la Ley N° 22.445 de 1979, el Estado argentino suscribió el acuerdo con la OMI designando a la Armada Argentina como Autoridad de Aplicación y responsable de la Agencia Nacional de SAR Marítimo. [4] SAR: acrónimo del inglés Search and Rescue (Búsqueda y Rescate). [5] Ver Anuario Estadístico del año 2019 elaborado por la Bolsa de Comercio de Rosario: https://www.bcr.com.ar/sites/default/files/2020-09/anuario_estadistico_2019_0.pdf [6] Ver reporte “Exportaciones e Importaciones Pesqueras – 2019”, elaborado por la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación. https://www.magyp.gob.ar/ [7] Ver: https://www.argentina.gob.ar/noticias/13-empresas-ofertaron-casi-usd-1000-millones-para-explorar-el-mar-argentino-en-busca-de [8] AIS: Automatic Identification System (Sistema de Identificación Automática de buques). LRIT: Long Range Identification and Tracking (Sistema de Largo Alcance de Identificación y Seguimiento de buques). [9] Los satélites argentinos son los SAOCOM 1A y 1B de la Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE), ambos equipados con radares que detectan la presencia de buques, en tanto que a través de convenios se utilizan los datos obtenidos por satélites extranjeros como los italianos COSMO-SKYMED.

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