Por Jorge Robles Mella - Centro de Estudios Estratégicos y Aeroespaciales (CEEA) de la Fuerza Aérea de Chile
Definir los retos que enfrenta Latinoamérica (LATAM) [1] en el ámbito de la Defensa para los siguientes años es un enorme desafío que merece ser reflexionado. El mejor ejemplo es la gran asimetría y heterogeneidad entre los países que constituyen LATAM, como asimismo en una mirada amplia, lo que se puede observar es un conjunto de sistemas políticos muy diferentes, que inevitablemente tienen efectos en la Defensa como función, y en las Fuerzas Armadas como los entes que la materializan.
Para los efectos de analizar la función Defensa en el contexto de LATAM, las mencionadas diferencias incluyen aspectos difíciles de soslayar, tales como la historia, las tradiciones y las costumbres. Igualmente, hay que considerar además otras diversidades de complejidad y alcance mayor que hacen que todos los países sean entidades distintas entre sí, a partir de sus formas de organización política, institucionalidades, gobiernos de turno, contextos internos (economía, estabilidad, riesgos, etc.), intereses y compromisos. Dentro de estos últimos, es relevante considerar la existencia de organismos multilaterales que, eficaces o no, condicionan en mayor o menor medida el uso de los instrumentos de poder de los Estados, en particular en la función Defensa.
Hecha la prevención anterior, pareciera que los conflictos interestatales tradicionales no serían un fenómeno presente en la región, pero se debe considerar que en la actualidad se entremezcla la dudosa noción de zona de paz en cuanto a conflictos intraestatales con ramificaciones interestatales, las que provienen de la acción del crimen organizado en sus distintas formas. Por otro lado, existe también la persistente insurgencia asociada al crimen organizado; la migración descontrolada creciente que está despertando rechazo violento en las sociedades donde llegan los migrantes, y la participación de grandes potencias en la influencia de algunos estados.
Para avanzar en el tema que nos ocupa, debemos mencionar que existen tres áreas que nos ayudarán a visualizar algunos aspectos de cómo se están considerando los temas de defensa en la actualidad en la región. Lo anterior nos permitirá deducir algunos elementos con los principales retos que se observan en la defensa en LATAM.
El primero de ellos es la Conferencia de Directores de Colegios de Defensa Iberoamericanos (ACDIA), donde se puede observar la tendencia de los temas a trabajar en dichas reuniones dentro del ámbito académico, que son los siguientes:
· Para el año 2020 se trabajó en los temas de: Ciberseguridad, inteligencia artificial y nuevas tecnologías en el ámbito de la defensa; Modelos de enseñanza y evaluación integral de los programas que imparten los colegios del ACDIA; Las migraciones masivas y su incidencia en la Seguridad Nacional.
· En la conferencia del año 2021 se trabajaron los siguientes temas: Educación virtual y a distancia en la capacitación militar: un nuevo paradigma de las Fuerzas Armadas; Movimientos sociales y su incidencia en la Seguridad Nacional; El escenario mundial y los efectos del COVID19 en los ámbitos de la Seguridad y la Defensa.
· Finalmente, para el presente año 2022 se han definido interesantes temas. A saber: El Escenario Mundial y los Efectos del COVID-19 en los ámbitos de la Seguridad y Defensa; El Rol de las Fuerzas Armadas en apoyo a las políticas de salud del Estado en la lucha contra la pandemia COVID-19; Lecciones Aprendidas. Cómo se preparan las FFAA ante los desafíos de las futuras pandemias: Amenazas Asimétricas del 2022.
Un segundo punto donde se puede observar alguna temática o tendencia de los temas a nivel político, son los estudiados en los respectivos grupos AD-HOC de las Conferencias de Ministros de Defensa de las Américas (CMDA), donde se destacan en los siguientes temas en las dos últimas reuniones.
· En la conferencia del año 2018 los temas recomendados para los grupos de trabajo AD-HOC[2] fueron: “Política de cooperación en Defensa y Seguridad hemisférica: Asistencia Humanitaria de emergencia”. “Incorporación progresiva de la Perspectiva de Género como eje transversal de las políticas de Defensa y Seguridad”. “Participación de las Fuerzas de Defensa y seguridad con respecto a la Protección Ambiental y la resiliencia climática”. “La evolución del papel de las Fuerzas Armadas en materia de Defensa y Seguridad”. “Mecanismo de cooperación y coordinación en los temas de Búsqueda y Rescate”.
· Asimismo, en la conferencia del año 2020 los temas definidos a trabajar en los grupos AD-HOC[3] fueron: “Cooperación en Asistencia Humanitaria y Socorro en casos de desastre (HA/DR)”. “Perspectiva de Género como eje transversal de las políticas de Defensa y Seguridad” el cual se cambió su nombre por “Mujer, Paz y Seguridad”. “Ciberdefensa y Ciberespacio”.
Finalmente, el tercer elemento que nos ayuda a responder la pregunta acerca del rol que las Fuerzas Armadas latinoamericanas deben jugar en los retos del futuro, son las Políticas de Defensa de algunos países de la región. Ello debe ser abordado considerando el amplio y complejo contexto de seguridad regional y en particular el rol que cada país le atribuye a la función Defensa.
A continuación, y mediante la revisión de algunos casos desde una perspectiva del uso tradicional de la Defensa, es donde surgen las complejas y profundas diferencias de fondo que antes ya se enunciaron. Por razones de espacio, no es posible analizar todos los países de la región, por lo que se han seleccionado solo algunos que permiten contextualizar los futuros desafíos.
Para Argentina en la Directiva de Política de Defensa Nacional (DPDN), se argumenta que “no existen expectativas creíbles de recurso a la fuerza militar para la resolución de conflictos entre países suramericanos” [4]. No obstante, declara la existencia de una creciente violencia interna en los diferentes países, como también otros fenómenos que amenazan la seguridad de la nación y la región. Por otra parte, da cuenta de la carencia de instancias eficaces de cooperación internacional en temas de seguridad, cuyos efectos negativos Argentina los ha minimizado a través de la relación binacional con sus vecinos y otros países de la región. Siguiendo la misma línea argumental, en el Anexo a la DPDN 2021, indica que “se percibe en varios países suramericanos un preocupante y creciente proceso de asignación de misiones de seguridad pública a las Fuerzas Armadas, tales como la lucha contra el narcotráfico y el crimen organizado, siguiendo en muchos casos los lineamientos en materia de “Guerra contra las Drogas” y “Guerra contra el Terrorismo”. En una explícita crítica al uso de las Fuerzas Armadas en estos roles, afirma que estas acciones han obtenido pobres resultados y han puesto en riesgo la institucionalidad democrática, dificultando las posibilidades de cooperación e integración regional.
En tanto, Brasil matiza la postura de “región de paz”, afirmando que la región es considerada relativamente pacífica, a partir de “procesos de consolidación democrática y de integración regional que tienden a aumentar la confianza mutua y a favorecer soluciones negociadas de eventuales conflictos”, por lo que ve poco probable un enfrentamiento bélico entre Estados. Sin embargo, establece que las disputas de carácter étnico y religioso se mantienen, los nacionalismos se exacerban y los Estados se fragmentan, lo que, sumado a las luchas por los espacios marítimos, el dominio aeroespacial y las demandas por fuentes de agua dulce, alimentos y energía, podrían generar situaciones de riesgos y afectar la paz. A pesar de que otorga a las Fuerzas Armadas las tareas tradicionales de seguridad exterior, también considera para ellas, en una de las 25 directrices, la tarea de “Preparar personal para llevar a cabo misiones de aseguramiento de la ley y el orden, en los términos que dispone la Constitución. Advierte que su legitimidad descansa en una legislación que regule los procedimientos que para esos fines se ejecuten[5].
Por otra parte, en su Política de Defensa y Seguridad, Colombia declara que “A nivel internacional, las amenazas a la seguridad se han agudizado”, describiendo una serie de fenómenos que la afectan, los cuales incluyen delitos tales como la trata de personas, el tráfico ilícito de migrantes, el comercio de armas, municiones y explosivos, el tráfico de drogas ilícitas, pesca ilegal y los regímenes no democráticos, entre otros. Aunque no establece explícitamente la posibilidad de una guerra interestatal, si da cuenta de “la injerencia de potencias ajenas al hemisferio, el patrocinio y tolerancia estatal con organizaciones terroristas y de narcotráfico en la región y la pretensión de despojar al país del territorio”. Bajo esta lógica, establece que “Aunque la responsabilidad de la seguridad ciudadana es misión de la Policía Nacional y a la cual se dedica principalmente este capítulo, las Fuerzas Militares concurren de diversas formas a garantizar la seguridad y la protección de la población en las áreas urbanas y rurales, en el marco de sus competencias” [6].
En el caso de Chile, el documento titulado “Política de Defensa Nacional de Chile, Edición 2020”, difundió su mirada al respecto, en la que indica que “en las últimas décadas, se ha logrado el efecto de disuasión respecto al empleo o la amenaza del uso de la fuerza como método para resolver conflictos interestatales, permitiendo optar por mecanismos de solución pacífica de controversias con los países vecinos”. Asimismo, declara que “En algunos países de la región americana persisten conflictos internos y amenazas emergentes con la posibilidad de ampliar sus consecuencias al resto de la región, tales como los fenómenos de crimen organizado transnacional, narcotráfico, terrorismo, flujos migratorios no regulados, cibercrimen, explotación ilegal de recursos mineros y pesqueros. La combinación de esos factores, sumado a la desinformación, puede generar las condiciones para el surgimiento de amenazas del tipo híbrido. Los fenómenos antes descriptos afectan al entorno regional de seguridad, lo cual demanda una mayor coordinación entre los países para contener estas amenazas comunes, teniendo como objetivo el fortalecer la estabilidad, la seguridad y la gobernanza”. En función de lo anterior, establece para las Fuerzas Armadas “que los objetivos asociados a la seguridad externa de Chile, específicamente aquel relacionado con la conservación de la soberanía, la integridad territorial, la independencia política del país y la protección de la población de las amenazas externas, es donde se enfocan las capacidades que son singulares y exclusivas de la Defensa y, por tanto, son su prioridad”.[7]
Un caso especial de ser observado es la situación particular de México, que ha hecho que el gobierno emplee sus Fuerzas Armadas en tareas esencialmente policiales. Como lo declara la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, “Debe admitirse con toda franqueza que dada la descomposición y la ineficacia de las corporaciones policiales de los tres niveles de gobierno, resultaría desastroso relevar a las Fuerzas Armadas de su encomienda actual en materia de seguridad pública, pues constituyen las instituciones más confiables para mantenerla, a pesar de que no fueron concebidas para ello, y pese a las distorsiones y el desgaste institucional que experimentan en las calles”. Es decir que ante la incapacidad de hacerlo con instituciones policiales “es necesario seguir disponiendo de las instituciones castrenses en la preservación y recuperación de la seguridad pública y el combate a la delincuencia”, dejando explícito que esto debe hacerse con respeto a la Constitución y observancia de los derechos humanos, la integridad y el patrimonio de las personas.[8]
Una visión particular es la que aporta Perú en su Política de Seguridad y Defensa Nacional 2017, en la cual establece explícitamente que “Desde los primeros años del siglo XX, el terrorismo se ha convertido en la principal amenaza a la seguridad mundial”. Asimismo, contextualiza su política usando dos referentes muy precisos: la Conferencia Especial de la Seguridad de la Organización de los Estados Americanos (OEA) del año 2003 y el Informe sobre Desarrollo Humano de 1994 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), para fundamentar “cambios en el contexto de la seguridad, donde el escenario ha cambiado y han aparecido dos nuevos enfoques: el multidimensional y el de seguridad humana”. A partir de una extensa fundamentación, declara que “es necesario incorporar a las Políticas de Gobierno la reforma del Sistema de Defensa Nacional, con el objeto de fortalecer su constitución y funcionamiento para promover el desarrollo del país y garantizar la seguridad de la Nación, la plena vigencia de los derechos fundamentales, el bienestar de la población y la consolidación del estado constitucional de derecho; todo lo cual contribuye a la paz, el desarrollo integral y la justicia social”.[9]
Probablemente la excepción a todo lo antes expuesto se evidenció en el peak de la pandemia producida por el COVID19 durante el año 2020. Con ocasión de este fenómeno, la figura del Estado se revitalizó ante un ciudadano asustado, que buscó en ésta la solución al caos y a la inseguridad que desencadenó esta amenaza desconocida. Por ello, en todo el mundo, los Estados debieron emplear todos sus instrumentos, convirtiéndose las Fuerzas Armadas en protagonistas al cooperar en el control del orden público, organizar los apoyos logísticos, ejecutar transportes de instrumental, medicamentos, enfermos y personal médico, entre otras varias tareas.
En los casos expuestos se ha demostrado que el abanico es muy amplio, y de ahí se desprende que los desafíos de la defensa en LATAM son palabras mayores, parafraseando el concepto acuñado por el Profesor Guillermo Pacheco con su vocablo “VICAFANI”, donde expresa que el mundo es volátil, incierto, complejo, ambiguo, frágil, ansioso, no lineal e indeciso.
En suma, en los grandes retos que tiene la defensa en LATAM para el futuro, se encuentran entre otros, los siguientes:
· Si asociamos la triada compuesta por el Estado, la Sociedad y la Defensa con las demandas de los nuevos desafíos, vemos que va a implicar un gran impacto en el personal que integra las Fuerzas Armadas.Esto se fundamenta en que esas instituciones requerirán un personal altamente preparado, muy bien motivado y adecuadamente entrenado. En este aspecto y como producto de la incorporación de la educación a distancia en las instituciones de las Fuerzas Armadas a raíz del COVID19, se estima que aún está por determinarse los efectos en la defensa y de cómo lo abordarán a futuro, dependiendo de sus respectivas realidades.
· Otro importante aspecto para considerar serán las capacidades que deben poseer las Fuerzas Armadas, en especial debido a los cambios tecnológicos y su constante actualización, con un mayor énfasis en el área de la inteligencia artificial. Dentro de este ámbito y considerando las amenazas emergentes, se requerirá que la defensa pueda disponer de unos medios que le permita vigilar grandes espacios y fronteras desprotegidas.
· Un importante elemento que será transversal es el incremento de las amenazas que han sido definidas como híbridas y su impacto en las capacidades de la defensa, y la forma en que cada país lo definirá.
· Un tema común que se está presentando en la región y que continuará siendo un gran reto para la defensa, es la migración descontrolada y el crimen organizado transnacional. Asimismo, los efectos del COVID19 y las posibles nuevas pandemias y las repercusiones que pueden afectar el ámbito de la defensa.
· El ciberespacio y la ciberdefensa son dominios sin fronteras que tienen impacto en los Estados y en los medios de la defensa, y son, por lo tanto, uno de los retos de mayor importancia en esta área.
· La activa participación de la defensa en las actividades de desastre y emergencias continuará siendo otro gran desafío para la defensa, tanto en forma interna de los respectivos Estados, así como en la cooperación internacional.
· Un tema que requiere aún mayor desarrollo y es un gran desafío en esta temática, está dado por aquellas actividades que tienen una relación con la Protección Ambiental y la resiliencia climática con los medios de la defensa.
· Otro aspecto con distintas visiones en la región es como los países transitan desde un extremo que establece una prohibición absoluta al uso de las Fuerzas Armadas en tareas distintas a la defensa clásica, hasta el otro extremo que permite el empleo de las Fuerzas Armadas en tareas policiales. En el centro hay matices, con Fuerzas Armadas que han asumido tareas de seguridad interna de manera sostenida y otras que cumplen funciones esporádicas, coyunturales y limitadas. Esto representa un gran reto donde cada estado asume su propia realidad y define el empleo de la defensa.
De todo lo señalado anteriormente, hemos arribado a dos elementos que tendrán una gran repercusión en los desafíos y en los medios de la defensa. Ellos son algunos aspectos doctrinarios que podrían involucrar cambios en las capacidades de los medios de la defensa, y el segundo, son las características que deben tener los Comandantes para asumir entre otros, estos desafíos.
Finalmente, es menester destacar que, en lo general, en la región se necesita avanzar en la multilateralidad, lo que requiere transparencia, generosidad, acuerdos, consensos y definiciones de intereses y objetivos. Es evidente que lo que impera hoy es una lógica de seguridad que excede por mucho el ámbito de cada país de manera individual, ya que los hechos que afectan la defensa son transnacionales, multifactoriales y multidimensionales. Ello no obsta para que cada Estado desarrolle y gestione los mecanismos para enfrentar los desafíos de estas amenazas a partir de sus propias particularidades.
Asimismo, dada su calidad de Estados soberanos e independientes, los países deben generar los instrumentos de poder, en especial de Fuerzas Armadas, que les permitan garantizar esos atributos y dar al derecho la fuerza que necesita para hacerse eficaz y cumplir cabalmente su rol, considerando siempre que la mejor defensa de un estado es la que se construye acorde a sus objetivos y su soberanía.
Nota: Texto publicado en el Anuario Latinoamericano de Defensa año 2022 del Grupo EDEFA España.
[1] Para los efectos del presente trabajo, se aceptará que Latinoamérica está constituida por todos los países de habla española y portuguesa del continente americano, incluyendo además a Haití y Puerto Rico. [2] Declaración XIII CMDA México octubre 2018. [3] Declaración XIV CMDA Santiago Chile diciembre 2020. [4] Directiva de Política de Defensa Nacional, publicada el 6 de julio del año 2021, disponible en https://www.boletinoficial. gob.ar/pdf/aviso/primera/246990/20210719 [5] Estrategia Nacional de Defensa de Brasil, publicada el año 2012, disponible en https://www.gov.br/defesa/pt-br/arquivos /estado_e_defesa/END-PNDa_Optimized.pdf (Traducción libre desde el original). [6] Política de Defensa y Seguridad PDS, publicada en enero del año 2019, disponible en https://www.mindefensa.gov.co /irj/go/km/docs/Mindefensa/Documentos/descargas/Prensa/Documentos/politica_defensa_deguridad2019.pdf [7] Política de Defensa Nacional de Chile 2020, disponible en https://www.defensa.cl/wp-content/uploads/POL%C3%8DTICA-DE-DEFENSA-NACIONAL-DE-CHILE-2020.pdf [8] Estrategia Nacional de Seguridad Pública 2018-2024, Gobierno de México, disponible en https://infosen.senado. gob.mx/sgsp/gaceta/64/1/2019-02-01-1/assets/documentos/Estrategia_Seguridad.pdf [9] Política de Seguridad y Defensa Nacional, D.S. N° 012-2017-DE, publicado en El Peruano del 22 de diciembre del 2017, disponible en https://www.minem.gob.pe/minem/archivos/DS_012_2017_Politica_Seguridad_Defensa_Nacional.pdf
