Un paso atrás en la política de defensa
La necesidad de actualizar toda la normativa legal que hace a la defensa en la Argentina es algo indiscutible en la actualidad, con leyes que ya no se adecúan a la realidad que el mundo vive en cuanto a la seguridad ciudadana, entendiéndola dentro del concepto de Seguridad Ampliada, cuya explicación se puede encontrar, por ejemplo, en la presentación del Gobierno de Chile ante el Senado de la “Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa” (junio de 2012), donde se consideró que la Seguridad Ampliada supone “…una respuesta integral del Estado a los desafíos de seguridad que enfrenta en la era de la globalización”. Afirmando, así mismo que “la seguridad ampliada no elimina o cancela la diferenciación entre seguridad y defensa” sino que flexibiliza sus límites permitiendo dar una respuesta, también ampliada a las amenazas que ponen en riesgo la “seguridad” del país.
Esto se da en un entorno global en donde ha ido creciendo la guerra asimétrica y, dentro de ella, la guerra híbrida, la cual reúne la acción de un estado junto a la de organizaciones no estatales, contra otro estado. Estas organizaciones no estatales suelen ser terroristas, bandas criminales o agrupaciones políticas afines o útiles a la ideología del estado agresor. También actúan por afinidad racial, religiosa o cultural.
Esta situación genera gran dificultad para discernir rápidamente cuándo una acción ofensiva contra un estado es llevada a cabo directamente por otro estado o por una banda criminal, generando, a su vez, el problema de lograr un aparato legal acorde para poder actuar con eficacia y reducir o eliminar la amenaza.
Entre sus mayores dificultades se encuentra la necesidad de construir un sistema legal que pueda responder ante estas situaciones sin que eso suponga la intervención de las Fuerzas Armadas en cuestiones de seguridad interior.
El Decreto 571
En este escenario, el 26 de junio pasado el gobierno argentino promulgó el Decreto 571/2020, cuyo objetivo fue derogar los Decretos 683 del 23 de julio de 2018 y 703 del 30 de julio de 2018 y restablecer la vigencia de los Decretos 727 del 12 de junio de 2006 y 1691 del 22 de noviembre de 2006. De ellos, el punto central es el Decreto 727, que reglamenta la Ley N°23.554 de Defensa Nacional, sancionada el 13 de abril de 1988.
Dicho decreto, promulgado durante el gobierno de Néstor Kirchner, había sido derogado por el Decreto 683, del gobierno de Mauricio Macri, debido principalmente a los errores que existían en el mismo. El principal de ellos es que alteraba el espíritu de la Ley de Defensa Nacional, lo cual está prohibido por el Inciso 2 del Artículo 99 de la Constitución Nacional, por lo que dicho decreto es inconstitucional.
Esta alteración se da en la limitación que el Decreto 727 indica en su Artículo 1º, cuando dice que “Las Fuerzas Armadas, instrumento militar de la defensa nacional, serán empleadas ante agresiones de origen externo perpetradas por fuerzas armadas pertenecientes a otro/s Estado/s”, argumentándose como definición de “agresión”, aquella que indica la Resolución 3314 (1974) de la Organización de las Naciones Unidas. Sin embargo, dicha resolución, en el Inciso G de su Artículo 3, incluye como “agresión” a “El envío por un Estado, o en su nombre, de bandas armadas, grupos irregulares o mercenarios que lleven a cabo actos de fuerza armada contra otro Estado de tal gravedad que sean equiparables a los actos antes enumerados, o su sustancial participación en dichos actos”. De esta manera, la propia resolución de la ONU contradice al propio decreto, al indicar que la agresión no es algo que deba provenir exclusivamente de otras fuerzas armadas.
Por ejemplo, de acuerdo al Decreto 727, de ocurrir una invasión como la de Bahía de Cochinos en Cuba en 1961, ésta solo podría ser repelida por las Fuerzas de Seguridad, aún cuando las fuerzas agresoras empleen armamento superior al de dichas fuerzas, ya que la Brigada 2506, aunque con capacidad militar, no representaba a las fuerzas armadas de ningún estado. Sin embargo, para la ONU, una acción así se enmarcaría como Agresión, por estar apoyada por otros estados (Estados Unidos, Nicaragua y Guatemala principalmente, que armaron, organizaron, financiaron, apoyaron y entrenaron a los exiliados cubanos, pero no participaron de manera directa en las acciones armadas).
La Ley de Defensa
La Ley Nº23.554 indica en su Artículo 2° que “La Defensa Nacional es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo.
Tiene por finalidad garantizar de modo permanente la soberanía e independencia de la Nación Argentina, su integridad territorial y capacidad de autodeterminación; proteger la vida y la libertad de sus habitantes”.
Como indica la ley, las agresiones de origen externo no necesariamente deben ser solo por parte de otras fuerzas armadas, por lo que el Decreto 727, al agregar esa limitación, está alterando a la propia ley, lo que lo vuelve inconstitucional.
El Decreto 683, por su parte, eliminó esta limitación manteniendo el espíritu de la ley, al indicar que “Las Fuerzas Armadas, instrumento militar de la defensa nacional, serán empleadas en forma disuasiva o efectiva ante agresiones de origen externo contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de la República Argentina; la vida y la libertad de sus habitantes, o ante cualquier otra forma de agresión externa que sea incompatible con la Carta de las Naciones Unidas.
El cumplimiento de esta misión primaria no afecta lo dispuesto en la Ley N° 24.059 de Seguridad Interior y en la Ley Nº 24.948 de Reestructuración de las Fuerzas Armadas, en lo concerniente a los escenarios en los que se prevé el empleo del instrumento militar y a las disposiciones que definen el alcance de dicha intervención en Operaciones de Apoyo a la Seguridad Interior.”
El argumento dado en el Decreto 571 promulgado el pasado 26 de junio es que el Decreto 683 altera “ostensiblemente el criterio demarcatorio que separa la Defensa Nacional de la Seguridad Interior, el Decreto N° 683/18 omitió que la escisión de estos campos deviene del tipo y/o naturaleza de la amenaza, concluyendo que, como consecuencia de la evolución del entorno de Seguridad y Defensa, resultaba necesario establecer nuevos roles y funciones para cada una de estas instancias”, lo cual no es el caso, ya que dicho decreto no solo se refiere únicamente a agresiones externas (solo elimina la limitación a que estas sean solo provenientes de fuerzas armadas), sino que recuerda las limitaciones que dan las leyes de Seguridad Interior y de Reestructuración de las Fuerzas Armadas, que previenen el uso de las Fuerzas Armadas en funciones de seguridad interior.
Es necesario tener en cuenta también que la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior, en su artículo 31 indica que “las Fuerzas Armadas serán empleadas en el restablecimiento de la seguridad interior dentro del territorio nacional, en aquellos casos excepcionales en que el sistema de seguridad interior descripto en esta ley resulte insuficiente a criterio del Presidente de la Nación para el cumplimiento de los objetivos establecidos en el artículo 2º”. Mientras que el Artículo 32 agrega que “A los efectos del artículo anterior el Presidente de la Nación, en uso de las atribuciones contenidas en el artículo 86, inciso 17 de la Constitución Nacional, dispondrá el empleo de elementos de combate de las Fuerzas Armadas para el restablecimiento de la normal situación de seguridad interior, previa declaración del estado de sitio”. Por supuesto que, como la ley misma lo indica, esto solo puede darse en casos de extrema gravedad y excepción y, por lo tanto, las Fuerzas Armadas no deben preparar su organización, doctrina y equipamiento para tales situaciones.
Un decreto alejado de la realidad
Si bien la derogación del Decreto 683 parece más bien una movida política tendiente a eliminar una normativa promulgada por el gobierno anterior, la limitación que implica a la Defensa Nacional no es acorde a la realidad actual y significa un retroceso importante, planteando un escenario (el de la guerra convencional como única posibilidad de agresión) cuya ocurrencia es cada vez menos factible, mientras la realidad mundial es bastante distinta. Hoy es posible ver en conflictos internos como los de Siria, Ucrania, Irak, Yemen, Libia, Etiopía, Burkina Faso e Israel la injerencia de otros estados apoyando a distintos grupos, mientras en muchos otros casos existe la sospecha de que este tipo de apoyos se esté dando en el marco de la llamada guerra híbrida. Y no hace falta ir tan lejos, ya que hay muchas pruebas que indican el apoyo del gobierno iraní en el atentado terrorista contra la AMIA en 1994, causando la muerte de 85 personas, y dicho apoyo a un acto terrorista, de acuerdo a la ONU, puede tomarse como un acto de agresión contra la Argentina.
A la vez, se ve que prácticamente no existen guerras convencionales y, cuando éstas se han dado en las últimas décadas, han sido de carácter limitado, como fueron los conflictos de Malvinas, el Cénepa, India-Pakistán y Etiopía-Eritrea. Pero, entre ellos, se puede destacar en los últimos dos el uso de la guerra no convencional como parte del esfuerzo bélico, apelando al uso de guerrillas o el terrorismo en el territorio enemigo o favoreciendo a grupos opositores al gobierno del país oponente. La otra forma de conflictos convencionales ocurridos fue con grandes coaliciones bajo el mandato de las Naciones Unidas (Irak o Kosovo).
Nuevas amenazas
El nuevo decreto plantea, además, que el Decreto Nº 703/18, “en abierta contradicción con lo prescripto por la Ley de Defensa Nacional Nº 23.554, la Ley de Seguridad Interior N° 24.059 y la Ley de Inteligencia Nacional N° 25.520, establece al universo de las denominadas ‘nuevas amenazas’ como hipótesis de empleo del Instrumento Militar, al fijar en su Capítulo II (Posicionamiento Estratégico de la República Argentina en materia de Defensa), punto d. (Impacto de la criminalidad transnacional), que las Fuerzas Armadas podrían ser empleadas en apoyo de estrategias tendientes a enfrentar problemáticas como ‘la desarticulación de redes delictivas vinculadas al narcotráfico, la piratería, la trata de personas y el contrabando’, así como para ‘prevenir la expansión del terrorismo transnacional’”.
En este punto, si bien puede haber cierta contradicción entre la normativa de 2018 y la Ley de Defensa Nacional, el Decreto 703 habla de que pueden prestar apoyo, lo cual no significaría una acción directa. Pero, a la vez, hay que tener en cuenta que esto habilita acciones como algunas que el actual gobierno lleva a cabo (lo cual es acertado) en el despliegue de unidades del Ejército para el control de la frontera con Bolivia, el uso de buques de la Armada para el control de la pesca ilegal o el uso de radares y aviones de la Fuerza Aérea para el control de vuelos ilegales. Ante la vuelta al Decreto 727, estas acciones pasarían a ser ilegales, dado que no están contempladas en él ni en el Decreto 1691 de 2006 (Directiva sobre Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas, derogado en 2018 y restituido por el Decreto 571), a pesar de que el propio gobierno las sigue llevando a cabo.
Pero, como se dijo al inicio de la nota, las nuevas amenazas traen la dificultad de discernir el límite entre seguridad interior y defensa nacional, debido a las capacidades que algunas organizaciones están alcanzando y la imposibilidad que se ve en algunos países de combatirlos eficientemente con Fuerzas de Seguridad.
El crecimiento del poder de bandas criminales también es un factor que cada vez se debe tener más en cuenta, por su accionar trasnacional en muchos casos, que pueden representar una agresión externa, de acuerdo a lo que indica la Ley Nº 23.554.
Habiendo conocido en primera mano las experiencias de las Fuerzas Armadas y de Seguridad en países como Colombia, Brasil, México, El Salvador y Guatemala, donde las amenazas a la seguridad han alcanzado un poder y capacidad de grandes dimensiones, pero donde, a la vez, el nivel del conflicto implica grandes riesgos de causar daños a la población civil, lo primero que se aprende es que cuesta mucho establecer límites concretos y que es un tema demasiado sensible, ya que limitar demasiado las capacidades del estado para brindar seguridad puede implicar un daño directo a sus ciudadanos, al dejarlos desprotegidos, lo cual significa, a la vez, el incumplimiento de la ley por parte del Estado.
Este es un tema que precisa de un largo debate, que no se ha dado a la hora de sancionar el nuevo decreto, ya que implica, por un lado, la necesidad de que el estado sea eficiente en enfrentar las amenazas, y a la vez, el riesgo de que eso pueda implicar la violación de los derechos de los ciudadanos.
En este sentido, cabe destacar las palabras de Horacio Jaunarena, ex ministro de defensa, sobre que es preciso entender “que el empleo del instrumento militar no depende de la localización geográfica del agresor o de su pertenencia o no a un estado, sino a las características que la agresión tiene, es decir el armamento que está utilizando, su poder letal, la logística que está empleando etc. Impedir el empleo de la respuesta adecuada o utilizar un elemento sin la instrucción, la doctrina y el equipamiento necesario para responder a la emergencia es exponer a severas consecuencias a quienes por patriotismo eligieron ofrecer su vida en cumplimiento de su deber”.
En un mundo donde los conflictos y las amenazas están cambiando a un ritmo acelerado, es inconcebible retornar a legislaciones que no solo son inconstitucionales, sino que atan a la defensa a conceptos alejados de la realidad e impiden a la nación a prepararse para proteger la vida, libertad y patrimonio de sus habitantes.
Mientras se plantea la necesidad de desarrollar una nueva política de defensa que mire hacia el futuro, y se ha planteado la generación de consensos entre las fuerzas políticas para poder avanzar en ese sentido, lo cual es relevante y muy acertado, este nuevo decreto parece más bien ir en el sentido opuesto.
