Por el CNIM (R) Armando Vittorangeli - Foro Argentino de Defensa *
He visto en una revista especializada, con agrado, por cierto, que el Ministerio de Defensa de Argentina avanzó en la conformación del Plan de Inversiones de las Fuerzas Armadas ligado al FONDEF para el año 2024, comenzando a diagramar el programa correspondiente al 2025[1].
Paralelamente, tal vez por mi formación logística, esta noticia me genera una preocupación respecto a la efectividad del gasto, en términos de inversión y de sostenimiento operativo, debido a las siguientes cuestiones:
1. La Ley del FONDEF no está reglamentada.
2. El Ministerio de Defensa no tiene en su organización un área dedicada a la Logística Genética que coordine y verifique el RAM, Soportabilidad, homogeneidad logística e interoperabilidad, entre otras cosas.
3. Cada incorporación tendría que tener un correlato en los presupuestos anuales que asegure que los sistemas de armas a los que se incorporan los medios nuevos, modernizados o recuperados, posean los recursos para adiestramiento, mantenimiento y los acopios correspondientes. Caso contrario no se adquiere / mantiene el “readiness”, concepto básico que debe regir en todo Sistema de Defensa.
Al respecto creo conveniente puntualizar lo siguiente:
1. Reglamentación del FONDEF.
Va de suyo que una Ley debería haber sido reglamentada para su instrumentación en un plazo perentorio, luego de que fue puesta en vigor por el Poder Ejecutivo. En el caso de la Ley del FONDEF, creada en 2020 mediante la Ley N° 27.565 y promulgada por Decreto 782/2020 en octubre de ese año, todavía no ha sido reglamentada.
¿Qué es reglamentar una Ley? Dice el estudio Castagno, Franchi & Marcos:
Es una facultad (adelantamos: deber) que tiene el Poder Ejecutivo, la potestad de integrar la Ley, sea precisando su concepto, sea determinando las circunstancias de hecho a que deberá ser aplicado, nada más, los límites son claros, no puede ir contra la letra de la ley, en otras palabras, no le está permitido modificarlas.
Y agrega:
“En definitiva, podemos afirmar que la falta de reglamentación implica en la práctica un doble derecho de veto, lo que constituye una violación a los principios contenidos en la Constitución Nacional o Provincial, con el agravante de que esta omisión implica bloquear la voluntad legislativa.Es decir: “Como no me gusta tu Ley, o como la Ley es de la oposición política, entonces no la reglamento, a fin de cuentas, si nadie reclama quedará en un cajón y no se aplicará nunca…” (Castagno, Franchi & Marcos – s/f)[2]
Más allá de la necesidad instrumental de que una ley esté reglamentada, la Corte Suprema de Justicia de la Nación indicó en la Nota de Jurisprudencia “Reglamentación de la Ley”, de febrero de 2023[3], que:
“La Corte ha señalado que el órgano dotado de potestad reglamentaria está habilitado para establecer condiciones, requisitos, limitaciones o distinciones que respeten el espíritu de la norma, sirvan razonablemente a su finalidad, y no rebasen el ámbito en que la interpretación es opinable y posible la solución entre varias alternativas.”
Y agrega en las conclusiones:
“…, la omisión del Poder Ejecutivo de reglamentar un mandato legislativo concreto, no solo repercute en la negación de los derechos constitucionales regulados por el legislador en la norma en juego, sino que también implica la frustración del artículo 99, inciso 2, que le atribuye expresamente su potestad de expedir las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias.”
En resumidas cuentas, la no reglamentación de la Ley la convierte en un instrumento vacío y que puede servir para cualquier propósito que venga en mente de la autoridad de turno, lo cual constituye una situación por demás anómala.
2. Logística Genética.
La publicación PC 14-02[4] “Logística de Material para el Planeamiento de la Acción Militar Conjunta” define en el primer capítulo la Logística Genética y la Logística de Sostenimiento, pero no se explicita las razones por las que existe cada una de ellas, cuáles son sus funciones, cómo deberían operar y cuál es el cometido de un Proyecto dentro de este esquema. (Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas - 2012)
Para poder entender la diferencia entre ambas apelaré a un concepto central en la gestión de activos físicos: el Ciclo de Vida, definido como las etapas consecutivas e interrelacionadas de un sistema o activo físico (medio material), desde su concepción hasta su disposición final, reflejadas en la figura 1. Hay dos partes bien diferenciadas, la primera, que abarca las etapas de Diseño y Fabricación / Adquisición, durante las cuales se incorporan los medios y la segunda, que incluye la etapa de Operación y Apoyo, durante las cuales se utilizan los mismos.
A partir de 2005 y hasta 2010 hubo cambios muy profundos en el Área Material del Ministerio de Defensa, cuyo fundamento está plasmado en la Tesis “Reforma Logística de la Defensa en Argentina”[5], escrita por el Lic. Gustavo Sibilla, quien se desempeñó en el período mencionado como Subsecretario de Planificación Logística y Operativa de la Defensa y fue mentor de esos cambios, que luego serían incorporados en el PC 14-02.
En la Tesis, derivada del estudio comparativo con otras Fuerzas Armadas, señala la necesidad de ver la logística en dos dimensiones, tal como se ve en la Figura 1:
· Logística Genética: como la categoría de la logística que se ocupa de la generación de las capacidades militares. Para ello involucra el estudio de los canales de obtención de Adquisición, Producción Industrial e Investigación y Desarrollo.
· Logística de Sostenimiento: como la categoría de la logística que procura el sostén de las Fuerzas en situación de alistamiento o en operaciones. Para ello involucra el estudio de las funciones y actividades genéricas de Abastecimiento, Mantenimiento, Transporte, Almacenaje, Disposición Final y otras que actualmente reconocen las doctrinas específicas vigentes en cada fuerza armada de la Argentina.
Al implementarse este nuevo sistema se impuso esta división, pero, a mi entender, sin haber comprendido realmente para que servía, y esto podría haber sido la causa por la cual, desde hace algunos años, la Logística Genética como ente desapareció del organigrama. Hoy, esa función está subsumida dentro algunos de los 10 objetivos que posee la Subsecretaría de Planeamiento Operativo y Servicio Logístico de la Defensa (Mapa del Estado – S/F)[6].
Esto no me llama la atención, porque si bien en un principio se visualizó su necesidad, nunca se entendió realmente “para qué” debía existir y por ello, el “qué” debía hacer quedó limitado al SIGID y a los Proyectos de inversión.
La Logística Genética se debería ocupar de la generación o fortalecimiento de capacidades militares, las cuales son determinadas a través del diseño de fuerzas desarrollado por el Planeamiento Estratégico Militar de mediano y largo plazo. Esto puede implicar la necesidad de recuperar, modernizar o incorporar los medios que darán forma a dichas capacidades, acción llevada a cabo mediante la adquisición de medios, la contratación de servicios para la recuperación / modernización, la producción industrial en el país y/o la Investigación y Desarrollo (I+D).
Según se planteó al modificarse el Sistema Logístico en 2005, la Logística Genética debía entender en la programación de mediano plazo, la presupuestación anual, el desarrollo de proveedores, la contratación de la provisión de bienes y/o servicios y el control de gestión y supervisión de los proyectos de medios, pero esto, a mi criterio, constituye solo la parte “rutinaria” y menos importante del trabajo que debería llevar a cabo, porque desarrollando solo esas actividades no se logra que los sistemas sean eficientes en el ciclo de vida.
La verdadera función de la Logística Genética es asegurar que los medios que se incorporen para constituir los sistemas de combate satisfagan plenamente las necesidades de las capacidades que deben completar, respondan a los requerimientos de los usuarios, sean logísticamente uniformes e interoperables y que además, sean “soportables”, o sea, que puedan ser apoyados asequiblemente a lo largo de todo el ciclo de vida y para ello se requiere una visión sistémica y holística del problema. Para lograrlo se deberían seguir las siguientes premisas:
· Los sistemas de Armas deben ser analizados completos.
Los sistemas no deben ser analizados por partes, porque las alternativas que surjan para cada parte pueden no ser compatibles o eficientes en el producto total, que es el que satisface la “Capacidad” requerida, o sea, el análisis debe ser “Sistémico” con el resto de los medios que conforman la capacidad.
Por ejemplo, en un sistema anfibio, si el grueso de los componentes que desarrollan el Movimiento Buque a Costa se desplaza a 7 nudos desde una distancia de 4000 yardas de la costa, no se necesita incorporar LCAC que se mueven a 50 nudos, porque se está desaprovechando todo el potencial de su velocidad y se está pagando por una aptitud que no será aprovechada. En ese caso es mejor incorporar LCU que se mueven a 10 nudos, cargan lo mismo y su Costo de Ciclo de Vida es muy inferior. Por otra parte, las dimensiones de las LCU deben maximizar el aprovechamiento del dique del Buque de Desembarco y deben poder desembarcar los vehículos que posee la Infantería de Marina, en función de sus dimensiones y pesos. Eso, a lo mejor, requiere construir una embarcación distinta a las que existen en plaza, dando lugar a un desarrollo y construcción en el país.
· No analizar en forma aislada los medios principales que componen un sistema.
Si se analizan en forma aislada los medios principales de un sistema, como suele ocurrir al momento de desarrollar los estudios de factibilidad, suele ocurrir que se generen múltiples estudios, uno por cada tipo de activo, que probablemente terminen siendo inconexos entre sí y que al final no aseguren el logro de la capacidad de combate requerida en cantidad, calidad y oportunidad y no garanticen la uniformidad logística ni la Soportabilidad.
Por ejemplo, no es lo mismo analizar la adquisición de un Destructor que los medios materiales para equipar un Batallón de Infantería de Marina, toda vez que el primero, como activo físico unitario, se analiza en forma integral de acuerdo a sus componentes y aptitudes, comparándolos vis a vis con diferentes modelos de destructores entre sí; mientras que el Batallón, de acuerdo a lo establecido, se analiza comparando cada tipo de medio o activo que lo compone, vis a vis, entre los diferentes tipos existentes en el mercado (fusil contra fusil, ametralladora contra ametralladora, etc.), típica situación que pone en riesgo la uniformidad logística y la Soportabilidad, encareciendo el Costo Total de Ciclo de Vida y agrandando la “Huella Logística”.
· Analizar el sistema completo.
Otro problema común es que, al diseñar un sistema, existe tendencia a pensar solo en los medios que están relacionados directamente con el cumplimiento de la misión y paralelamente, se tiende a prestar poca atención a los asociados a las funciones de Apoyo[7]. Esto produce el efecto iceberg de los costos ocultos, tal como se puede ver en la Figura 2 y el Costo de Ciclo de Vida calculado termina siendo muy distinto al real.
El Ciclo de Vida de un Activo o sistema tiene las cuatro etapas señaladas en la Figura 1. Está demostrado que el costo de las dos primeras etapas (CAPEX) representa un 20% del Costo Total de Ciclo de Vida (TOTEX), mientras que la operación y mantenimiento (OPEX) alcanza el 80%. La disposición final puede generar gastos o recupero, según como se lleve a cabo, si se paga para desechar o si se vende el rezago y debe incluirse en la ecuación.
Si no se lleva a cabo un adecuado diseño del sistema, al momento de comenzar a utilizar los activos empiezan los problemas. Cualquier tema mal analizado generará inconvenientes que se manifestarán en la operación y aumentarán el TOTEX. En la Figura 3[8] se puede apreciar como varía la “curva de la bañera” (A y B), incrementando el Costo de Operación y acortando el Periodo de Servicio Útil de los equipos, en función a la inversión aplicada, o no, en la etapa de diseño. Se puede observar que, entre la idea y anteproyecto, donde se invirtió hasta el 20% del costo total del proyecto (CAPEX) se compromete el 80 % del TOTEX y que una mayor inversión en diseño y construcción genera mayor vida útil y menor OPEX.
· El sistema debe estar equilibrado.
Si el sistema no está en equilibrio será muy difícil de soportar y eso afectará su disponibilidad, la cual estará condicionada por tres factores:
1. El “Contexto” en el cual se encuentra inmerso el sistema, que posee factores internos y externos que van a afectar la operación y funcionamiento del sistema;
2. Los medios, que tienen tres atributos intrínsecos: la confiabilidad (cuan confiable es el activo y sus componentes), la mantenibilidad (cuan simple es mantenerlo) y la operabilidad (cuan simple es operarlo):
3. La “Soportabilidad”, que se analizará más adelante.
La confiabilidad, mantenibilidad y disponibilidad conforman el concepto RAM, establecido por el Departamento de Defensa de los Estados Unidos en la publicación “Guide for achieving Reliability, Availability, and Maintainability – RAM”. (USA DoD - 2005)[9], mientras que la Soportabilidad está definida en la publicación “Designing and Assessing Supportability in DOD Weapon Systems: A Guide to Increased Reliability and Reduced Logistics Footprint” (Office of Secretary of Defense - 2003)[10]
Knezevic[11]postula que hay dos métodos de diseño para lograr una elevada disponibilidad, uno es construir las cosas extremadamente fiables y, consecuentemente, costosas, y el segundo es suministrar un sistema que, cuando falle, sea fácil de recuperar. Si el equipo fue diseñado y construido para ser muy confiable y además fácil de reparar, el fabricante tiene un sistema muy eficaz, pero que nadie puede comprarlo por su costo. El secreto para obtener la disponibilidad requerida a un costo asequible está en encontrar el equilibrio entre los atributos de los activos y la soportabilidad del sistema, teniendo especialmente en cuenta el ámbito operacional en el cual va a cumplir su función, tal como se puede ver en la Figura 4. Por ejemplo, si un activo tiene baja confiabilidad, es difícil de operar o el medio en el que trabaja es muy agresivo, la soportabilidad a aplicar deberá ser mayor y eso se debe prever desde un principio.
· La Soportabilidad.
A fines de los 90’ el Departamento de Defensa de los Estados Unidos fijó este concepto y lo hizo de análisis obligatorio al momento de diseñar un sistema de armas. La Norma MIL-HDBK-502 señala que:
“la soportabilidad es el grado en que las características del diseño del sistema y los recursos logísticos planificados cumplen con los requisitos del sistema en tiempos de paz y de guerra”.
Y a continuación agrega que:
“La soportabilidad es la capacidad de un sistema diseñado integralmente para apoyar las operaciones y las necesidades de alistamiento durante la vida útil del sistema a un costo asequible.”
Podría parecer entonces que la soportabilidad es un problema que pertenece a la fase operativa del ciclo de vida y no está lejos de la realidad, pero el problema radica en que, si la soportabilidad no es planificada durante la etapa de diseño del sistema e incorporada antes de comenzar a operar, la tarea apoyo al sistema puede llegar a ser mucho más pesada y costosa de lo que normalmente es[12]. Por eso la definición habla claramente de dos partes:
· El diseño y los recursos de apoyo necesarios para operar y mantener el sistema, regidos por la “Logística Genética” y que se operacionaliza a través de “Proyectos de Inversión”; y
· La provisión de todos aquellos insumos y materiales que permiten que el sistema pueda funcionar durante la fase de Operación / Apoyo, ejecutada por la “Logística de Sostenimiento”, tal como se ve en la Figura 1.
La herramienta básica para desarrollar la Soportabilidad es el Integrated Logistics Support (ILS) y el Logistics Support Analysis (LSA), los cuales, en honor a la longitud del artículo, no se desarrollarán, pero que podrán ser consultados en el artículo “Hablemos de RAM” (Vittorangeli – 2023)[13]
El proceso de Diseño y Construcción de un sistema militar parte de la definición de una Capacidad determinada en el Planeamiento Militar de Mediano y Largo Plazo, como se puede ver en la Figura 5. Para desarrollar los medios necesarios para satisfacer esa capacidad se debe conformar un Proyecto, que debería estar integrado por profesionales idóneos, que conozcan el tipo de operaciones a desarrollar, el ámbito en el cual se podrían ejecutar y técnicamente los medios a analizar, con el asesoramiento de un implementador que domine el método de diseño de sistemas. Acá lo importante reside en el análisis técnico operativo y no en la “Formulación del Proyecto” en sí, como actividad administrativa.
El Proyecto debe desarrollar el diseño en términos de las ingenierías conceptual y básica, como mínimo y una vez aprobada una alternativa, asignados los recursos y licitada la obra / adquisición y adjudicada, llevar a cabo el control de la misma, supervisar las pruebas de recepción y una vez certificadas y dado por recibido el activo, comisionarlo a la Fuerza que lo va a operar. Un capítulo aparte es la preparación del personal que operará y mantendrá el activo, que, si bien su designación es responsabilidad de la fuerza receptora, es el proyecto el que debería incluir estas actividades de capacitación en las especificaciones técnicas del sistema para su contratación y supervisar la ejecución por parte del proveedor.
El Diseño Conceptual (Blanchard – 1995), figura 6, parte de la premisa de que el sistema de combate o apoyo será proyectado para satisfacer esa “capacidad”. El primer paso consiste en definir la “necesidad” de los activos principales que deberían conformarlo, entendida como la definición operacional y las condiciones requeridas por los usuarios, para luego analizar su “viabilidad tecnológica”, es decir, determinar si es factible obtenerlos en el mercado, construirlos, etc. Del estudio de viabilidad puede surgir la necesidad de llevar a cabo un proyecto de I+D.
Hecho esto, se deberían definir los “Requisitos operativos del sistema” y sus medios componentes mediante un análisis del entorno de operación, debiendo responder a preguntas como: ¿A qué estará sujeto el sistema durante su utilización y por cuánto tiempo?, ¿Qué función o funciones desarrollará?, ¿Cuándo será requerido para realizar su función y durante cuánto tiempo?, ¿Dónde se utilizará?, ¿Cómo cumplirá su objetivo?, etc.
Partiendo de estos requisitos, se debería formular el “Concepto de mantenimiento” del sistema, indicando cómo tendría que ser diseñado para que sea apoyable y como deberían estar conformados, en líneas generales, los elementos de apoyo, porque solo un adecuado balance entre la confiabilidad, mantenibilidad y operabilidad de los activos y la soportabilidad del sistema, examinados a la luz de la influencia del contexto, podrá proporcionar los niveles de disponibilidad requeridos a lo largo de su período de servicio útil, minimizando los riesgos del sistema, la huella logística y los costos asociados.
A continuación, tendrían que formularse las “Especificaciones del Sistema”, las cuales incluyen los resultados del proceso de análisis y sirve para el diseño de subsistemas y componentes.
Finalizado esto, se deberían explorar y analizar las diferentes alternativas de obtención disponibles en el mercado en cuanto a adquisición / construcción / fabricación / recuperación / modernización de los activos, con una valorización del Costo Total de Ciclo de Vida de cada una. Una vez seleccionadas las posibles opciones, cada una de ellas debería ser sometida a los siguientes interrogantes:
1. ¿Cumplirá integralmente la Misión?, o sea, si cubrirá la “Necesidad” que dio origen al estudio.
2. ¿Será viable en cuanto a la factibilidad de llevar a cabo el proyecto y sostenerlo a lo largo del ciclo de vida?
Siguiendo este proceso, se debería diagramar el estudio de factibilidad para comenzar a formular el proyecto de inversión.
Una vez definidas las alternativas válidas, que sean “Aptas” y “Factibles”, se debe analizar su “Aceptabilidad”, es decir, elegir la económicamente más conveniente y terminar de confeccionar el proyecto de inversión.
Al respecto, los Proyectos de Inversión para la Defensa en nuestras Fuerzas Armadas se formulan y evalúan a través de la “Metodología de marco lógico”, un análisis cualitativo básico de las relaciones entre objetivos con sus indicadores cuantificables y las actividades que deben realizarse, vinculadas a los objetivos ordenados e indicando los responsables de la ejecución (Ministerio de Defensa - 2009)[14] y que incluye el desarrollo de las siguientes actividades que son llevadas a cabo en las distintas fases del proyecto:
· Análisis de los actores involucrados con la problemática en análisis.
· Identificación del problema, analizando la situación existente, visualizando la situación deseada y seleccionando las estrategias para conseguirla.
· Definición de los objetivos del proyecto y su relación.
· Análisis de alternativas de solución y selección de la mejor, en función de posibilidades productivas - financieras caracterizadas por su tecnología, organización y comportamiento.
· Elaboración de la matriz de marco lógico del proyecto: sistema de verificación.
Esta metodología, a mi entender, además de ser engorrosa, pesada, difícil de llevar a cabo y cuyos resultados son, cuando menos, de dudosa exactitud, tiene las siguientes falencias metodológicas que no permitirían arribar, mediante un método de análisis estructurado y más simple, a una solución que sea realmente Apta, Factible y Aceptable.
1. Se centra en los activos y no en los sistemas, por lo cual no siempre examina el problema en su total dimensión;
2. No tiene una visión sistémica del problema a resolver, solo lo ve desde la óptica del proyecto y no presta la debida atención al producto. En la Figura 5, el método solo entiende en lo que el PMBOK7 llama “caso de negocios”, donde no se incluye el diseño del producto, que si se encuentra completo en la parte azul del gráfico.
3. Por lo dicho en 2, no incluye la “Soportabilidad” del activo ni las actividades que se deberían llevar a cabo para alcanzar el “readiness” mínimo del sistema, razón por la cual las alternativas estudiadas no siempre son completas; y
4. Al analizar la Aceptabilidad lo hace sobre alternativas incompletas y utilizando un sistema costo-beneficio.
Respecto a este último, la formulación de proyectos evalúa la racionalidad económica de una decisión de inversión, pero en el caso de los proyectos de adquisición o modernización de activos físicos para la defensa, el beneficio a obtener no es monetario ni genera renta a futuro, sino que reside, en primera instancia, en la salvaguarda de los Intereses Supremos de la Nación. Los medios de combate de las Fuerzas Armadas, excepto que estén prestando servicios en la ONU, no generan ingresos monetarios directos al país. Por dicha razón, es ilógico analizar las alternativas en función de los retornos que puede proporcionar un proyecto social tradicional, ya que la Defensa no produce beneficios tangibles y la no consecución de una capacidad de defensa puede conllevar a la afectación total o parcial de alguno de los Intereses Supremos de la Nación, con un costo que se podría magnificar como “infinito”. El uso de artificios como el “precio sombra” es, además de engorroso, arbitrario y hasta ilógico. Por eso considero que este tipo de sistema de comparación no es apto para estudiar un proyecto de medios para la defensa.
En ese sentido, considero la aceptabilidad debería surgir de comparar las opciones que sean Aptas y Factibles, analizadas respecto al costo total de ciclo de vida de cada una, debidamente obtenido y los más completo posible, comparándolas en un horizonte temporal dado por la Vida Útil esperada (Figura 1), mediante el método de Análisis de Costo – Eficiencia, el cual parte de suponer que los beneficios de cada alternativa, en términos que la provisión real de bienes y servicios - en este caso la defensa – serán los mismos a lo largo de toda su Vida Útil y asumiendo que estos habrán de justificar los costos. La alternativa más conveniente será aquella cuyo Valor Actualizado de Costos, Costo Medio a Largo Plazo o Costo Medio Equivalente sea el menor, o sea, el que tenga un TOTEX menor.
La evaluación de los proyectos debería adoptar una nueva lógica de decisión, basada no solo en aspectos econométricos ligados a un marco lógico teórico, sino que tendría que desarrollar un análisis estructurado y sistémico con una mirada holística sobre los sistemas de combate o apoyo de combate y no tratar al proyecto como activos inconexos entre sí, de forma tal de asegurar que se alcance la capacidad de combate requerida en cantidad, calidad y oportunidad. De esta forma, un Proyecto podrá ser analizado con una racionalidad tal que permita que el sistema alcance el máximo de su vida útil con el menor costo total de ciclo de vida, cumpliendo eficientemente los objetivos fijados, o sea, alcanzar la capacidad operacional requerida, que no es otra cosa que la “demanda” del proyecto, función primordial de la Logística Genética.
3. Readiness y Logística de Sostenimiento.
En este punto se está hablando de dos conceptos, donde el primero engloba al segundo.
El IDB ha definido Readiness como:
El Readiness es la capacidad de las Fuerzas Armadas para entrar en combate y cumplir las misiones y tareas asignadas. Dentro de las múltiples ramas de las FF.AA. y del Departamento de Defensa (DoD), la preparación militar se clasifica como "funcional" o "logística", ya que se requiere una preparación que cubra tanto los componentes físicos como estratégicos de las misiones. Más concretamente, la definición de preparación militar también puede incluir la preparación en caso de incertidumbre. Esta preparación ayuda a garantizar mayores posibilidades de éxito cuando se afrontan desafíos.” (IDB – S/F)[15]
Luke Nicastro, Analista de Defensa en Estados Unidos, lo describe es su artículo “Military Readiness: DOD Assessment and Reporting Requirements”[16] y refiriéndose a ambas definiciones. Dice:
“Estas definiciones permiten una interpretación amplia, pero muchos analistas utilizan el término de forma más restringida para referirse a la capacidad de una unidad o sistema de armas determinado para llevar a cabo con éxito las funciones específicas para las que fue diseñado.El readiness, según este uso, representa la capacidad del militar para ejecutar la estrategia nacional asumiendo que el tamaño, la estructura y el tipo de equipo se mantienen constantes; por tanto, puede entenderse en gran medida como una función de la dotación y el nivel de adiestramiento (para el personal) o de la disponibilidad y el estado de mantenimiento (para el material).”.
Tomando las definiciones y el concepto de Nicastro, se puede establecer que el readiness depende de tres condiciones:
1. La disponibilidad del Sistema de Armas.
2. Que el Sistema de Armas pueda ser utilizado en el momento y lugar que se lo requiera.
3. La “sostenibilidad” del Sistema de Armas.
A estos agrego el factor tiempo y el mantenimiento.
· La disponibilidad del Sistema de Armas.
Previamente se mencionó la disponibilidad de los activos, que está ligada al RAM, pero en este caso se trata de sistemas.
La disponibilidad de un sistema es un efecto, no un atributo intrínseco de sus componentes. La disponibilidad se construye y se sostiene en el tiempo, y para lograrla, hay que satisfacer varios requerimientos. El más importante de ellos es la “confiabilidad operacional de los sistemas”, descripto en la Figura 7. El desarrollo completo de este tema podrá ser consultado en el artículo “Readiness, un término desconocido o ignorado por quienes conducen la defensa”, incluido en el número 862 del Boletín del Centro Naval[17], que se encuentra en edición y está próximo a salir.
La Confiabilidad de los Sistemas” es la conjunción, en el sentido lógico del término, de la confiabilidad humana, la confiabilidad de los procesos, la confiabilidad de los equipos y la soportabilidad, afectados todos por el contexto operacional en el cual están inmersos.
Al indicar conjunción estoy diciendo que la confiabilidad del sistema es la resultante de la confiabilidad en serie de las confiabilidades componentes. La expresión matemática sería:
CS = CH x CP x CE x S
Pero como cada confiabilidad, matemáticamente hablando, tiene un valor entre 0 y 1 y el resultado de la Confiabilidad del Sistema surge de la multiplicación de las mismas, el valor resultante tiende a disminuir. O sea que la afectación de una de las confiabilidades componentes hará disminuir el valor total de la Confiabilidad del Sistema.
O sea, si el sistema no es confiable, su disponibilidad disminuye.
· Que el Sistema de Armas pueda ser utilizado en el momento y lugar que se lo requiera.
No es normal que las Fuerzas Armadas deban ser empeñadas en un conflicto bélico de improviso. Si bien la escalada de un conflicto insume tiempo, el cual puede utilizarse para preparar y desplegar las fuerzas, es muy difícil que alcance para obtener una capacidad operacional.
Tampoco es cierto que cuando “suene el clarín” los medios que hagan falta van a aparecer. Cuando fue Malvinas, los medios que se suponía iban a aparecer no lo hicieron y los que fueron suministrados hubo que aprender a utilizarlos, con lo cual su confiabilidad operacional fue baja.
Si se trata de operaciones subsidiarias, los fenómenos meteorológicos que producen efectos que puedan requerir el apoyo de las Fuerzas Armadas suelen no tener la gentileza de avisar con tiempo su ocurrencia y, luego del desastre, se despliega con lo que hay en las condiciones que se esté. Eso no significa que sean eficaces, pero el hecho de ir a brindar una ayuda donde nadie más puede (o quiere) hacerlo, oculta el verdadero estado se los sistemas.
Todo esto implica que los sistemas que componen el Instrumento Militar tienen que estar listos a intervenir con un tiempo razonable de preaviso, que normalmente será corto, el cual debería ser empleado para completar los niveles de abastecimientos necesarios y desplegar hasta el punto de aplicación del esfuerzo.
Esta condición depende de dos cuestiones:
1. De la confiabilidad operacional del sistema.
2. De la capacidad para movilizar las fuerzas hasta el punto de aplicación.
Ergo, no se puede confiar en él “no va a pasar”, o como dicen algunos “intelectuales” con escasa formación académica y excesiva animosidad: “no hay perspectiva de que haya una guerra”. Ellos no recuerdan, o no quieren recordar, lo que el Ex presidente de Chile Ricardo Lagos reveló en su libro de memorias, según el cual le dijo al ex presidente Néstor Kirchner durante la crisis del gas, que “el día en que las casas (refiriéndose a Chile - NdA) no tuvieran gas, me vería obligado a declararle la guerra a su país, porque esa carencia provocaría una revolución aquí” (The Clinic – 2021)[18].
· La sostenibilidad.
La tercera está ligada a las previsiones logísticas, básicamente abastecimientos, para completar los niveles iniciales de los sistemas y sostenerlos a lo largo del período de operación previsto en las “Capacidades Militares”.
Por ejemplo, cuando el Batallón de Infantería de Marina N°5 desplegó en 1982 a Malvinas, lo hizo con 24 horas de preaviso y llevó 60 toneladas de carga, que incluía raciones para 60 días, munición de todo tipo para 10 días de combate, equipo individual, elementos para fortificaciones, armamento, etc. y no estoy hablando de los reabastecimientos, me refiero a lo que llevó cuando partió hacia las Islas, con lo que inició el conflicto. Estoy seguro de que ninguna unidad estaría hoy en condiciones de desplegar con ese nivel de alistamiento y sostenimiento en ese tiempo de preaviso.
Un conflicto se desata y no se sabe cuándo ni cómo se termina. Basta con mirar las noticias de la Guerra en Ucrania para caer en la cuenta de que ambos contendientes ya están dependiendo de los abastecimientos que obtengan fuera de sus países para sostener el esfuerzo bélico.
Sin un nivel aceptable de acopios, calculado en base a la capacidad y tiempo de reposición de los efectos, las fuerzas no están en condiciones de dar una respuesta adecuada ante la aparición de un conflicto.
· El factor tiempo.
Un punto fundamental a tener en cuenta es que la condición de readiness no puede ser alcanzada de un día para otro.
Más allá de la cantidad de recursos que se disponga, un sistema confiable no se logra de inmediato, se requiere tiempo para: incorporar los medios; formar, capacitar y dar habilidades al personal que va a operar esos medios; diseñar, comunicar, practicar y mejorar los procedimientos de operación y mantenimiento de esos medios; obtener los recursos materiales para mantener los medios y apoyar al sistema en el adiestramiento; y generar los acopios que permitan sostener el sistema en operaciones reales.
Indudablemente la creación de una capacidad requerirá llevar a cabo una planificación que trate en forma paralela la incorporación de los medios y la formación y capacitación del personal. Una vez recibidos los medios y asignado el personal competente para operarlos, deberán adiestrarse para funcionar como un sistema y estar en condiciones de cumplir el objetivo para el cual la capacidad fue creada, lo cual también requerirá tiempo. Todo esto implica la ejecución de múltiples actividades que requerirán ser apoyadas logísticamente y todo en su conjunto requerirá la erogación de recursos.
· El mantenimiento, una función siempre soslayada.
Respecto al mantenimiento, hay que pensar que, para mantener un equipo militar con la confiabilidad requerida para entrar en combate, ya sea un buque, un tanque o cualquier otro medio, excepto un avión (se calcula diferente), se requiere una inversión anual en repuestos y servicios equivalente al 2% del valor de reposición de un equipo similar.
Por ejemplo, un OPV, como los que incorporó recientemente la Armada con un costo unitario de 80 millones de dólares, requeriría por año una suma de 1,6 millones de dólares para asegurar que se mantenga la confiabilidad inherente del buque. El presupuesto actual previsto para la Armada, para el mantenimiento de los medios dependientes del Comando de Alistamiento y Adiestramiento, no alcanzaba para comprar los repuestos necesarios para tres de los cuatro OPV y en función de la cuota de compromiso bajada a la Fuerza en 2023, no se podía mantener como corresponde uno solo de ellos. De seguir en este camino, es muy probable que en poco tiempo la confiabilidad de estos medios no se sostenga y comiencen a salir de servicio equipos que hacen a la capacidad del buque como sistema de armas, hasta convertirse en una cascara vacía que puede navegar.
En este punto hay que recordar la influencia de las obsolescencias, que no se desarrollarán para no extender este ensayo, pero cuyos efectos y tratamiento podrán ser consultados en https://www.pucara.org/post/los-efectos-de-la-obsolescencia-parte-1 y https://www.pucara.org/post/los-efectos-de-la-obsolescencia-2%C2%BA-parte
Conclusiones
1. No tener reglamentado el FONDEF, además de ser un problema legal a futuro, no permite tener un marco legal que sostenga la intención de la Ley. Es necesario que el Ministerio de Defensa confeccione el Decreto que reglamenta la Ley y logre su aprobación.
2. La Logística Genética debe asegurar que los sistemas o activos que se incorporen, ya sea un tanque, un destructor, un avión o una unidad que será destacada a una Operación Distinta de la Guerra (OOTW), sean soportables a lo largo de toda la vida útil de los activos o el período de operación previsto para el sistema. Para ello, debe diseñar apropiadamente los activos o sistemas, evaluarlos adecuadamente y adquirirlos /construirlos / fabricarlos en función de lo planificado y los requerimientos operativos determinados. Es necesario que el Ministerio de Defensa comience a pensar la incorporación, modernización y recuperación de medios en estos términos, sin olvidar el problema de las obsolescencias, utilizando la Logística Genética, para lo cual debe ser incorporada y dotada de la doctrina necesaria para diseñar y alcanzar el RAM y la Soportabilidad.
3. Los proyectos son los instrumentos ejecutores de la Logística Genética y su tarea inicia con la concepción del sistema o activo y finaliza cuando se entregan los activos o el sistema a los operadores / usuarios o cuando termina la garantía, en el caso que existiese la misma. Es necesario que el Ministerio de Defensa modifique el sistema de evaluación de Proyectos.
4. La Logística de Sostenimiento es la encargada de proporcionar el apoyo logístico a los activos o sistemas durante toda su vida útil. Mientras no se está operando, debe asegurar los recursos para mantener los medios y adiestrar a los operadores de acuerdo con los planes en vigor y cuando se está operando, debe asegurar que se reciban todos los insumos necesarios para permitir que los medios o el sistema mantengan sus capacidades operativas en el más alto nivel, permitiendo al comandante su empleo efectivo sin restricciones. Es necesario que el Ministerio de Defensa salga del día a día del sostenimiento (adquisiciones) y pase a la planificación del sostenimiento a largo plazo y eso implica, entre otras cosas, las previsiones presupuestarias, generación de proveedores, sistema de compras, acopios, etc., para lograr alcanzar el nivel de readiness que se fije a cada sistema.
5. En definitiva, al incorporar un medio se deben tener en cuenta muchas cosas, pero por sobre todas ellas que no es solo comprar, también hay que adiestrar, mantener y sostener y eso tiene que estar previsto en el presupuesto.
6. Creo que el Ministerio de Defensa debería mirar más en detalle estas cosas. Dejar los estudios y evaluaciones en manos de los Jefes de Proyecto, basándose solo en el Manual de Evaluación en vigor en las FF.AA y sin un adecuado sistema logístico y una doctrina que incluya lo dicho en este ensayo, resultará en que los sistemas de armas, en el tiempo, pueden llegar a ser excelentes o un fiasco, dependiendo más de la casualidad que de la causalidad. Este tema está desarrollado en el estudio Bases para el diseño y soporte de un sistema de defensa nacional eficiente, disponible en la página web del Foro Argentino de Defensa.
* Capitán de Navío (RE) Armando Vittorangeli.
Licenciado en Sistemas Navales. Técnico Superior en Mantenimiento Mecánico y Organización Industrial. Posgrado en “Gestión Logística”. Diplomatura en “Gestión de activos y mantenimiento”.
Certificado ICOGAM (Ingeniería de Confiabilidad, Gestión de Activos y Mantenimiento).
Facilitador certificado RCM, RCA, ISO 9000 e IS0 37000. Implementador ISO 55.000.
Ex Docente en posgrados de UTN-FRBA y UAI. Expositor en varios congresos, foros y universidades sobre Mantenimiento y Gestión de Activos.
Autor del Capítulo 4 “Support Process Aligned With a Maintenance Management Model”, del libro “Cases on Optimizing the Asset Management Process”. Editorial Discovery (UK). 2021.
Ha publicado y están en edición más de 15 artículos en revistas y sitios especializados.
Miembro de los Comités de Gestión de Activos de IRAM e ISO TC251 en WG 4, WG5, WG7.
Miembro del Comité Ejecutivo y Coordinador del Área Logística del Foro Argentino de Defensa.
[1] Zona Militar (2024). “Finalmente el Ministerio de Defensa aprobó el Plan de Inversiones de las Fuerzas Armadas Argentinas vinculado al FONDEF para el año 2024”. 1 de mayo de 2024. Recuperado en https://www.zona-militar.com/2024/05/01/finalmente-el-ministerio-de-defensa-aprobo-el-plan-de-inversiones-de-las-fuerzas-armadas-argentinas-vinculado-al-fondo-nacional-de-la-defensa-fondef-para-el-ano-2024/
[2] Castagno, Franchi & Marcos. (s/f). Leyes sin reglamentar. ¿Qué hacer?. Estudio Castagno, Franchi & Marcos. Recuperada de https://www.cfma.com.ar/novedades/de-interes/leyes-sin-reglamentar-que-hacer-2990
[3] CSJN, 2024. Nota de Jurisprudencia “REGLAMENTACIÓN DE LA LEY”. Febrero 2023. Recuperada de https://sj.csjn.gov.ar/homeSJ/notas/nota/59/documento
[4]Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas (2012). Logística de material para el planeamiento de la acción militar conjunta; PC 14-02; Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas. Buenos Aires; 2012.
[5] Sibilla, Gustavo. (2008). “Reforma Logística de la Defensa en Argentina”. Tesis de Maestría, FLCASO y Universidad de San Andrés. 2008. Recuperada en https://repositorio.udesa.edu.ar/jspui/bitstream/10908/2723/1/%5BP%5D%5BW%5D%20M.RII%20Sibilla%2C%20Gustavo.pdf
[6] Mapa del Estado. (s/f). Objetivos de la Subsecretaría de Planeamiento Operativo y Servicio Logístico de la Defensa, Ministerio de Defensa. Recuperada en https://mapadelestado.jefatura.gob.ar/resultado/ministerio-de-defensa/4525
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[13] Vittorangeli, A.(2023). Hablemos de RAM. Predictiva 21. Recuperada en https://predictiva21.com/hablemos-ram/
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[18] The Clinic. (2021). “Me vería obligado a declararle la guerra”: Ricardo Lagos desclasifica la dura amenaza que le hizo a Néstor Kirchner. The Clinic. Chile. 4 de Enero de 2021. Recuperado de https://www.theclinic.cl/2021/01/04/me-veria-obligado-a-declararle-la-guerra-ricardo-lagos-desclasifica-la-dura-amenaza-que-le-hizo-a-nestor-kirchner/
