El giro antiliberal de Estados Unidos reformula un posible acuerdo con China

Foto: Jim Watson/AFP/Getty Images

Por Scott Kennedy

Publicado el 13 de marzo de 2025 por el Center for Strategic & International Studies (https://www.csis.org/analysis/united-states-illiberal-turn-recasts-potential-deal-china). Reproducido con autorización.

Varias semanas después del inicio de la nueva administración Trump, el mundo todavía está tratando de averiguar qué dirección seguirán las relaciones entre Estados Unidos y China en los próximos meses y años. Estados Unidos ha impuesto dos aranceles a China, por un total del 20 por ciento, por lo que argumenta que es una ayuda insuficiente de Beijing para frenar la producción y el comercio relacionados con el fentanilo. En ambas ocasiones, en cuestión de minutos, China respondió con contrasanciones, una combinación de aranceles, controles de exportación, prohibiciones comerciales, adiciones a listas negras e investigaciones. Algunos todavía creen que un acuerdo, ya sea un gran acuerdo o algo más modesto que estabilice los lazos, aún es posible, mientras que otros creen que la escalada es el resultado más probable.

El contexto estratégico más amplio de los lazos bilaterales, ya sean de cooperación o conflictivos, es igualmente importante, en particular para los actores del mercado y las economías de los dos países. La administración Trump está en el proceso de cambiar fundamentalmente las características clave de la política exterior y la gobernanza interna de Estados Unidos en una dirección mucho más antiliberal. Esas alteraciones en la política estadounidense y el papel del país en el mundo ponen las relaciones entre Estados Unidos y China bajo una luz completamente nueva, independientemente de si Washington y Beijing pueden manejar sus diferencias. En ese nuevo mundo, aunque las tensas relaciones entre Estados Unidos y China serían muy problemáticas y peligrosas, la estabilidad en las relaciones oficiales entre Estados Unidos y China tampoco sería necesariamente una bendición para la paz y la prosperidad mundiales.

Un acuerdo es posible...

Hay múltiples razones por las que un acuerdo, incluso con los intercambios tempranos de penalizaciones, aún puede ser posible. La primera y más importante es que ambas partes ven un lado positivo en un acuerdo. El presidente Trump nunca ha descripto a China como una amenaza; de hecho, ha elogiado repetidamente el liderazgo de Xi Jinping. Un acuerdo ofrecería al presidente Trump la oportunidad de afirmar que reencauzó la relación económica, redujo el déficit comercial e impulsó la fabricación y los empleos nacionales. También quiere evitar inducir inflación y un mercado bursátil bajista. Del mismo modo, un acuerdo ayudaría a Xi Jinping al estabilizar las expectativas chinas y globales sobre la relación comercial de China con las economías industrializadas avanzadas y evitar un desacoplamiento total. Un entorno internacional estable le permitiría centrarse en abordar los desafíos internos, que han sido fundamentales en la reciente reunión legislativa nacional celebrada en Beijing, y reforzar su dominio político.

En segundo lugar, tanto Trump como Xi tienen espacio político para llegar a un acuerdo. A pesar de las muchas voces dentro de su administración y el Congreso que ven a China como un rival, el presidente Trump podría anular todo este sentimiento negativo. Los miembros del gabinete con posiciones históricamente agresivas hacia China han estado relativamente silenciosos, y el nuevo Congreso ha estado igualmente silencioso sobre China, dando a la administración espacio para seguir su propia estrategia (Lo mismo, no por casualidad, se aplica a la política hacia Rusia, donde muchos halcones tradicionales también están relativamente callados).

En tercer lugar, las dos partes se han estado comunicando durante algún tiempo, incluso antes de las elecciones de noviembre pasado. Ambas partes han señalado que preferirían un acuerdo, y varias delegaciones chinas han estado pasando por Estados Unidos sondeando a la administración sobre sus objetivos y demandas. Es probable que Pekín vea la imposición temprana de aranceles por parte de la administración Trump como parte de un proceso de acumulación de influencia antes de negociaciones enfocadas, no como una alternativa a ellas, por lo que aún no ha llegado a la conclusión de que Estados Unidos busque desacoplar las dos economías o lanzar una guerra económica.

Y cuarto, uno puede imaginar los contornos de un regateo. En el frente económico, China podría comprometerse a (1) grandes compras de productos agrícolas, energéticos y de gran valor de Estados Unidos (como los aviones Boeing); (2) inversión manufacturera que genere un gran número de empleos sindicales bien remunerados, transfiera la propiedad intelectual china y tome diversas medidas para mitigar los riesgos de seguridad económica; y (3) no devaluación del renminbi y la promesa de seguir comprando bonos del Tesoro de los Estados Unidos y utilizando el dólar de los Estados Unidos en las transacciones financieras internacionales. A cambio, el presidente Trump podría comprometerse a no poner fin a las relaciones comerciales normales permanentes de China, abogar por la inversión china por encima de los críticos internos, limitar cualquier restricción tecnológica adicional y negociar un acuerdo en TikTok que beneficie a ByteDance, tal vez incluso permitiéndole mantener una participación en la propiedad o ganar regalías por la licencia de su algoritmo. También es concebible que las dos partes puedan llegar a un acuerdo sobre cuestiones de seguridad como Ucrania y Taiwán. China podría proporcionar fuerzas de paz, financiar la reconstrucción de Ucrania y advertir claramente a Moscú contra la invasión de cualquiera de sus otros vecinos. Aunque sería un cambio sísmico para ambos, Washington podría comprometerse a oponerse (o al menos "no apoyar") a la independencia de jure de Taiwán, y Pekín podría comprometerse a no atacar la isla. Y todos estos y otros elementos podrían ser potencialmente envueltos en un "Cuarto Comunicado" para complementar los otros tres adoptados en 1972, 1979 y 1982.

... Pero no es probable

Aunque un acuerdo es posible, nunca ha sido el resultado más probable, y las posibilidades de un acuerdo disminuyen con cada día que pasa. Hay características de ambas partes que van en contra de un trato.

Del lado estadounidense, existe la suposición de que el presidente Trump no ve a China de manera negativa. Aunque evita criticar directamente a China, llamar constantemente al Covid-19 el "virus de China" claramente culpa a China por la pandemia. Y como resultado, en 2020, la administración Trump impuso docenas de sanciones diplomáticas y políticas a China sin ningún intento de negociar para eliminar ninguna de ellas. Sus puntos de vista pueden ser flexibles, pero el péndulo puede oscilar en ambos sentidos, lo que significa que está claramente abierto al castigo y las tensiones cuando lo considere apropiado.

La primera administración Trump tuvo funcionarios con una amplia gama de puntos de vista, desde globalistas (el exdirector del Consejo Económico Nacional Gary Cohn) hasta unilateralistas (el exrepresentante comercial de EE.UU. Robert Lighthizer) y desacopladores (el exdirector de la Oficina de Política Comercial y Manufacturera Peter Navarro). Sobre la base de declaraciones y escritos anteriores, parece haber una variedad de puntos de vista dentro de la nueva administración, pero ha habido un cambio general del espectro en una dirección agresiva, con probablemente un mayor apoyo para una imposición más amplia de restricciones y la noción de que es necesario cierto grado de desacoplamiento económico. Es difícil encontrar firmes defensores de mantener o ampliar la relación comercial o de presionar a China para que realice reformas estructurales en su economía, posiciones que estuvieron mejor representadas en el primer mandato. Aunque se especula que el líder del Departamento de Eficiencia Gubernamental y empresario, Elon Musk, aconsejaría un compromiso continuo debido a la producción y las ventas de Tesla en China, las otras empresas de Musk (como SpaceX, Starlink y X) no tienen negocios en China, y las empresas chinas pueden estar entre sus competidores más duros. Como resultado, puede que no sea una voz tan confiable para la precaución como algunos creen.

La consecuencia más visible del predominio de los puntos de vista agresivos es la emisión de una serie de órdenes ejecutivas y declaraciones que proponen tomar medidas extremas contra China. Además de los aranceles relacionados con el fentanilo y sobre el acero y el aluminio que se aplicarán a partir de mediados de marzo, la administración ha emitido otros tres documentos importantes de revisión de políticas: la Política Comercial Estados Unidos Primero, el memorándum sobre "Comercio y Aranceles Recíprocos" y la Política de Inversión Estados Unidos Primero, que podrían proporcionar la base legal y la justificación política para reducir radicalmente la relación comercial en todas las dimensiones.

Pekín ha cambiado en una dirección que también presagia una línea más firme. Aunque la macroeconomía de China se ha desacelerado y hay una serie de desafíos estructurales, desde la demografía hasta la deuda y el consumo insuficiente, los informes de los medios de comunicación y las entrevistas de este autor sugieren que los líderes de China creen que su economía es más fuerte de lo que afirman los críticos y se encuentra en una posición decididamente más fuerte de lo que estaba durante la primera administración Trump. Las capacidades tecnológicas de China han seguido mejorando, China se ha vuelto menos dependiente de Estados Unidos como fuente de insumos o como mercado de exportación, y las empresas chinas han ampliado sus inversiones en todo el mundo. Los expertos chinos que han analizado las cifras creen que, si Estados Unidos impusiera aranceles masivos, la economía china solo se contraería menos del 0,5 por ciento, lo que no sería insignificante, particularmente dada la desaceleración del crecimiento general, pero no se acercaría a un golpe de gracia que causaría una crisis y pondría a China de rodillas.

Además, China ha llegado a la conclusión de que cuando la administración Trump impone sanciones, debe responder enérgicamente para demostrar que no es débil y que también puede infligir dolor a Estados Unidos, una posición que el ministro de Relaciones Exteriores chino, Wang Yi, reafirmó en su conferencia de prensa para la reunión legislativa anual de China. Existe la sensación en Pekín de que los líderes de China fueron demasiado mansos durante la primera guerra comercial y que la contención envalentonó a la primera administración Trump, dándole la impresión de que no enfrentaba ningún costo en castigar a Pekín. China ha decidido que debe utilizar una serie de sanciones económicas, así como respuestas "asimétricas" en los frentes diplomático y de seguridad. Por lo tanto, como se señaló anteriormente, en el caso de los dos aumentos de aranceles relacionados con el fentanilo, China respondió en cuestión de minutos con una respuesta coordinada de represalia. Es de esperar que las medidas de represalia de Pekín sean igualmente rápidas y de gran alcance, y que estén destinadas a imponer costes económicos y políticos.

Las dos partes no solo se han movido en una dirección más confrontacional, sino que sus interacciones hasta la fecha y el calendario próximo evitan un acuerdo que permita a las dos partes evitar una espiral de escalada. Ambas partes creen que tienen la sartén por el mango o al menos pueden sobrevivir a la otra en cualquier prueba de voluntad. Además, el nivel de desconfianza en ambas partes es extremadamente alto. Ninguno de los dos cree que el otro esté dispuesto a hacer grandes concesiones, o que, si lo hicieran, mantendrían su palabra por mucho tiempo.

A medida que el calendario se acerca a la primavera, las posibilidades de un acuerdo se desvanecerán rápidamente. La Política Comercial de Estados Unidos Primero requiere que las revisiones estén completas para el 1 de abril, y es probable que esas revisiones concluyan que el sistema de China es injusto para los intereses de Estados Unidos y que se justifican sanciones adicionales. La administración ha anunciado que impondrá aranceles proporcionales un día después, el 2 de abril, a otros países. Es probable que ese cálculo incluya aranceles explícitos, así como barreras no arancelarias, como el gasto en política industrial y otras regulaciones proteccionistas. En consecuencia, las sanciones económicas de Estados Unidos a China podrían aumentar drásticamente, y lo más probable es que China tome represalias con la misma rapidez. Luego, las dos partes estarían mirando hacia abajo para ver quién parpadea primero.

Independientemente de qué tan altos sean los aranceles y otras sanciones, parece lejos de ser seguro que las dos partes puedan negociar un acuerdo mutuamente aceptable. Aunque se pueden identificar los componentes potenciales, no está claro si Pekín y Washington podrían satisfacer los resultados del otro, en particular los de la administración Trump. Es posible que Washington no exija a China que adopte reformas estructurales y liberalice su economía interna, pero es probable que Pekín exija como condición básica de cualquier acuerdo que la administración Trump reduzca fuertemente los aranceles impuestos durante su primer mandato y que la administración Biden dejó en vigor porque determinó que eliminarlos era demasiado peligroso políticamente. Pekín simplemente no estaría dispuesto a firmar un acuerdo unilateral en el que solo ellos hagan concesiones sustanciales. Esta diferencia sobre la disposición final de los aranceles bien podría poner un acuerdo de cualquier tamaño fuera de alcance.

Por lo tanto, un resultado más probable es una escalada continua, con la administración Trump reduciendo drásticamente el comercio, la inversión, el intercambio de tecnología y los lazos entre pueblos. Esta no es una trayectoria que Pekín preferiría, pero si no se enfrenta a otra opción, tomaría represalias de la misma manera y luego se centraría en gran medida en ampliar los lazos con otros países y regiones de la forma más rápida y completa posible.

Un acuerdo puede no ser bueno para el mundo

Aunque los lazos profundamente amargos entre Estados Unidos y China crearían costos sustanciales y serían ampliamente desestabilizadores, un gran acuerdo, o incluso modesto, tampoco sería necesariamente un resultado positivo. Un determinante central del valor de un acuerdo es cómo responde a la pregunta "¿Con qué fin?" Si la cooperación bilateral tiene un propósito constructivo más amplio, entonces valdría la pena abrazarla. Si no lo hace, entonces las plácidas relaciones entre Estados Unidos y China no serían algo para celebrar.

Durante décadas, Estados Unidos ha seguido una política exterior más amplia orientada no solo a mantener su preeminencia a nivel mundial, sino también a fortalecer el orden liberal basado en reglas. Este orden ha incluido un sistema de comercio abierto y multilateral, la libre circulación de capitales, los derechos humanos y la buena gobernanza, el desarrollo sostenible y la lucha contra el cambio climático. Las diferentes administraciones estadounidenses han ofrecido interpretaciones algo diferentes, y Estados Unidos no siempre ha estado a la altura de los estándares que ha defendido, pero, sin embargo, había un marco común en la política exterior estadounidense con el que Estados Unidos, sus aliados e incluso sus rivales podían contar.

Durante décadas, la política de Estados Unidos hacia China se enmarcó en este enfoque general. Desde el presidente Carter hasta el presidente Obama, Estados Unidos creyó que podía usar la diplomacia paciente para empujar a China a cumplir cada vez más con (o al menos no oponerse abiertamente) a muchos de los principios de este orden y posiblemente en algunas áreas comenzar a proporcionar bienes públicos. Bajo la presidencia de Clinton, Estados Unidos negoció un "gran acuerdo" que resultó en la adhesión de China a la Organización Mundial del Comercio a finales de 2001. El proyecto de integración de pacientes en este orden continuó bajo las administraciones de Bush y Obama, como lo indica el cuadrante superior izquierdo de la Tabla 1.

Durante la última década y media, a medida que las esperanzas en las reformas de mercado de China han dado paso al pesimismo, este proyecto de integración paciente (también conocido como "compromiso") se ha ido abandonando gradualmente, primero sus medios y luego sus fines. La administración inicial de Trump todavía buscó presionar a China para que se volviera más abierta, pero abandonó la participación paciente en favor de la presión unilateral. Estaba cerca de finalizar un acuerdo integral sobre reformas estructurales, que habría beneficiado a la economía global y al orden basado en reglas, pero cuando China se alejó de sus compromisos originales, se conformó con un acuerdo de "Fase Uno" más estrecho centrado en las compras.

Inmediatamente después del fracaso de la administración Trump para lograr un gran acuerdo sobre reformas estructurales, la administración Biden determinó que tales negociaciones serían inútiles y que la mejor manera de preservar el orden basado en reglas sería aislar a Estados Unidos de los efectos negativos del sistema no comercial de China (es decir, "reducir el riesgo"), invertir en casa, y fortalecer la colaboración con países de ideas afines. La administración buscó mantener el orden basado en reglas (incluido el argumento a favor de la reforma del pilar comercial del sistema), pero consideró que no era posible un acuerdo significativo con China al servicio de este objetivo, lo que la ubicó en el cuadrante inferior izquierdo de la Tabla 1. Como resultado, buscar un gran acuerdo y relaciones armoniosas con una China iliberal comprensiblemente no tenía mucho sentido.

La segunda administración Trump es mucho más ambiciosa que la primera, ya que busca no solo cambiar de táctica, sino también dar la espalda de manera más completa al orden basado en reglas en favor de uno basado en la política de poder crudo.

La administración Trump se opone explícitamente a un orden comercial abierto y multilateral basado en la no discriminación y en la creencia en el valor de la ventaja comparativa a favor de uno basado en barreras equivalentes donde la medida de la equidad es el comercio bilateral equilibrado. Ha señalado que las garantías de seguridad a los aliados son condicionales, y ha abrazado abiertamente la expansión territorial como un objetivo digno. Se ha alejado de cualquier compromiso de promover la democracia, los derechos humanos y el desarrollo sostenible, y se ha vuelto totalmente en contra de las instituciones y políticas creadas para combatir el cambio climático. En resumen, la administración Trump parece estar siguiendo una política orientada hacia un orden global iliberal.

Lo que aún no está claro es dónde encaja China en esa visión general. Se especula que la administración Trump preferiría mejorar las relaciones tanto con Rusia como con China y acordar algún tipo de esferas de influencia, con Estados Unidos dominante en el hemisferio occidental, Rusia en Europa y China en el este de Asia. Es probable que esta percepción se derive, sobre todo, de la admiración mostrada por el presidente por los líderes autoritarios, incluido Xi Jinping. También puede reflejar sus opiniones negativas sobre Taiwán debido, desde su perspectiva, a su persistente superávit comercial, a la industria dominante de semiconductores (lograda en opinión del presidente Trump a expensas de Estados Unidos) y a su excesiva dependencia de Estados Unidos para su defensa.

Pero también hay especulaciones desde muchos sectores, incluso en China, de que el objetivo más amplio de la administración Trump es mejorar las relaciones con Rusia para contrarrestar a Pekín. Este "Nixon inverso" sigue reflejando una visión de las relaciones internacionales como algo totalmente enraizado en la política de poder, pero en lugar de un concierto de poderes, busca lograr un equilibrio de poder favorable contra un adversario potencial. La reciente entrevista del secretario de Estado, Marco Rubio, no indica ninguna ilusión de que Estados Unidos pueda dividir abiertamente a Moscú y Pekín, pero sugiere que las relaciones entre Estados Unidos y Rusia podrían mejorarse, en parte, destacando a Moscú las desventajas de depender demasiado de China. Muchos comentaristas han expresado escepticismo de que tal objetivo sea alcanzable, en gran parte porque las relaciones entre Rusia y China son mucho mejores ahora de lo que eran a fines de la década de 1960, cuando Kissinger y Nixon hicieron su táctica exitosa. Tanto Pekín como Moscú han echado un jarro de agua fría sobre la idea de una posible división, enfatizando que su asociación estratégica es inquebrantable.

El cambio más amplio en los objetivos de la política exterior de Estados Unidos en una dirección antiliberal tiene importantes implicaciones para la política de China. Un acuerdo con China en estas circunstancias (el cuadrante superior derecho) sería más limitado y no tendría como objetivo presionar a China para que liberalice su economía o su sistema político, y concedería el dominio chino en el este de Asia. Eso significa mantener una relación comercial con China en la que la intervención estatal desenfrenada en la economía y la discriminación se acepten como práctica estándar, y una reducción sustancial en el compromiso de Estados Unidos con la seguridad de Corea del Sur, Japón, Taiwán y otros.

Si, por otro lado, Estados Unidos busca alinearse con Rusia contra China (el cuadrante inferior derecho), uno esperaría que la imposición continua de aranceles y otras restricciones no se trate de crear influencia para un eventual acuerdo, sino parte de un objetivo más amplio de desacoplamiento, con la intención de aislar y debilitar a China. Tal escenario impondría costos sustanciales a China, pero los costos económicos y de seguridad para Estados Unidos serían profundamente negativos. Aunque hay ciertos elementos de la relación comercial que son injustos y perjudiciales para la economía y la seguridad nacional de Estados Unidos, también hay elementos que respaldan los empleos estadounidenses, la innovación tecnológica, los bienes a precios asequibles, el crecimiento y la resiliencia de la cadena de suministro.

Además, un Estados Unidos que tratara de imponer su visión de comercio e inversión recíprocos a los demás, probablemente se encontraría aislado de los demás e, irónicamente, crearía mayores oportunidades para que China expandiera su influencia comercial y política, así como para lograr el liderazgo tecnológico en una parte del mundo mucho más amplia de lo que sería el caso. Por si fuera poco, la degradación de los intereses económicos comunes también erosionaría cualquier compromiso compartido en materia de seguridad entre Estados Unidos y sus aliados tradicionales. Tal resultado sería muy diferente de lo que Nixon y Kissinger lograron en la década de 1970, en la que la mejora de las relaciones de Estados Unidos con las otras grandes potencias fue bien recibida por sus amigos en Europa y Asia.

Concéntrese en el panorama general

El mundo se encuentra en una peligrosa encrucijada en el camino. Dado el giro antiliberal más amplio en la política exterior de EE.UU., no hay ninguna posibilidad realista de que se produzca algún tipo de escenario tranquilizador en las relaciones entre EE.UU. y China en los próximos años. No solo es probable que las relaciones entre Estados Unidos y China se deterioren aún más, sino que un acuerdo que pueda estabilizar las relaciones estaría lejos de ser un bien inequívoco para Estados Unidos y otros.

El primer paso, y el más importante, para mejorar la política de la administración Trump hacia China no es persuadirla de que adopte o evite ninguna táctica específica —controles a la exportación, aranceles o restricciones a la inversión—, sino argumentar que un abandono total del orden liberal basado en reglas —y de los aliados que nos ayudan a sostenerlo— está profundamente en conflicto con los propios intereses de Estados Unidos. Un giro hacia el iliberalismo unilateral y las potencias autoritarias ofrece la falsa promesa de soluciones rápidas para Estados Unidos. En lugar de alterar el orden internacional, Estados Unidos debe promover reformas —en asociación con sus aliados— para el comercio, la inversión, la tecnología, la salud, el clima y los derechos humanos. Concebir, negociar e implementar un cambio que sea de gran alcance, efectivo y sostenible se basará, no en las fortalezas del orden existente y las asociaciones de Estados Unidos, y no las socavará, y colocará a Estados Unidos en una mejor posición para manejar las relaciones con China. Es posible que este punto de vista no encuentre una audiencia bienvenida en la administración Trump u otros rincones de Washington, pero es donde debe estar el enfoque.

Scott Kennedy es asesor principal y presidente del consejo de administración de Negocios y Economía China en el Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales.

Este informe es posible gracias al apoyo general al CSIS. Ningún patrocinio directo contribuyó a este informe.

Este informe es producido por el Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS, por sus siglas en inglés), una institución privada exenta de impuestos que se enfoca en temas de política pública internacional. Su investigación es no partidista y no está sujeta a derechos de propiedad. El CSIS no adopta posiciones políticas específicas. En consecuencia, todos los puntos de vista, posiciones y conclusiones expresados en esta publicación deben entenderse únicamente como los del autor o autores.