La defensa que tenemos y la defensa que necesitamos: desafíos para el siglo XXI

Por el General de Brigada (R) Juan Fernando Baretto. Ex Director General de Planeamiento Estratégico del EMCFFAA. Miembro del Foro Argentino de Defensa y del Foro de Generales Retirados.

A casi 44 años de la Guerra (y derrota) de Malvinas se produjeron en el país innumerables cambios, la mayoría positivos. Sin embargo, hay un ámbito de importancia para el futuro de la Argentina que fue descuidado por quienes, a lo largo de 43 años, tuvieron la responsabilidad de guiar el destino de nuestra nación.

Argentina es sin dudas un país con una significancia cada vez mayor en materia geopolítica. Es el octavo país en el mundo por superficie, con una gran variedad de ambientes geográficos y climas; dispone de una cantidad importante de recursos naturales incluyendo agua, alimentos, minerales, petróleo y derivados, tanto en tierra como en el mar jurisdiccional y muchos de ellos aún sin explotar ni aprovechar. Estos recursos están en la mira de otras naciones cuyas necesidades insatisfechas son cada vez mayores, tanto como su ambición por ellos.

Nuestra población es limitada para nuestra extensión geográfica, con una densidad poblacional desequilibrada, con importantes espacios vacíos demográficos, en muchos de los cuales se concentran los recursos mencionados, y en los que la carencia de infraestructuras, vías de comunicaciones, y nodos geográficos, dificultan de manera importante su desarrollo y control.

Su ubicación geográfica le da una ventaja considerable en su proyección bicontinental sobre la Antártida y el acceso a sus incontables recursos y materias primas, incluso aunque se considere que parte de su territorio está ilegalmente ocupado por el Reino Unido. No obstante, su territorio es discontinuo si se consideran las dificultades para enlazar con Tierra del Fuego y más aún con la Antártida y otras islas.

Con excepción de la usurpación territorial mencionada, la mayoría de los diferendos limítrofes con nuestros vecinos se hayan zanjados. Ello no implica que aparezcan o resurjan en el futuro, tal como sostienen algunos pensadores y políticos radicalizados en algunos países limítrofes. La realidad mundial nos obliga a considerar esa posibilidad en forma permanente.

Surge entonces la necesidad de preguntarnos y respondernos ¿cuál es la defensa que los argentinos deseamos tener?, y contrastarla con ¿cuál es la defensa que necesitamos?

La defensa que tenemos (¿y queremos?)

La primera pregunta tiene una respuesta clara. Pareciera que los argentinos no desearan tener un sistema de defensa acorde a lo que pretendemos ser como país, y que garantice el logro de los objetivos trascendentes de la nación, postulados en la Constitución Nacional.

Basta ver la enorme reducción sufrida por las Fuerzas Armadas en efectivos, presupuesto y sistemas de armas (no tanto en estructuras u organizaciones) desde el inicio de la década del 80 hasta la fecha.

En la década del 80, las Fuerzas Armadas tenían unos efectivos aproximados 144000 efectivos (el ejército 88000, la Armada 35000 y la Fuerza Aérea unos 21000), frente a los aproximadamente 88000 de hoy (EA 55000, Armada 16750 y Fuerza Aérea 16000[i]).

En cuanto a sistemas de armas principales, la reducción también es notable. En los 80, el Ejército disponía de unos 400 tanques de 3 modelos diferentes, la mitad de los cuales, disponían de la última tecnología en materia de blindados. Hoy dispone de menos de 300, los mismos modelos, con más de 40 años de servicio y con muy pocas unidades modernizadas. La Armada, de aguas azules y con enorme capacidad de proyección del poder aeronaval, estaba dotada de un portaaviones con aeronaves de ataque embarcadas, trece destructores y corbetas portamisiles y cuatro submarinos (de un total previsto de 6, de lo mejor que había en el mercado en submarinos convencionales). Hoy es una mera armada de aguas marrones, con nula capacidad ofensiva y limitada defensiva. La Fuerza Aérea, con casi 400 aviones en su dotación antes de la guerra (de ellos casi 200 de combate), dispone hoy de poco más de 200 aviones y helicópteros en su mayoría sin capacidad ofensiva o muy limitada, y con armas con tecnología propia de los 70 y 80 en la mayoría de los casos.

Pero la capacidad del sistema de defensa nacional, no se mide solo numéricamente. Existen otros factores cualitativos en juego.

No es necesario a esta altura entrar en más detalles (por ejemplo, las reales capacidades para adiestrarse, operar con eficiencia de manera conjunta y sostener en operaciones a esos sistemas obsoletos). Cabe aclarar que estas reducciones no se hicieron bajo la premisa (al menos en hechos concretos) de fuerzas armadas pequeñas, de elevada velocidad de reacción, gran capacidad de proyección, y de elevada tecnología, sino bajo una riesgosa falacia de sello bien argentino: “no habrá guerra y hay necesidades más urgentes que prepararse para la defensa”. La pauta más clara de la involución es que a 44 años de la guerra (y derrota) de Malvinas, la mayoría de las falencias, carencias y errores enunciadas en el Informe Rattenbach, y en los informes oficiales de cada una de las Fuerzas Armadas, no han sido subsanadas, y algunas de las experiencias positivas obtenidas, tampoco fueron asimiladas e incorporadas a las fuerzas armadas[ii].

Si este es el modelo de defensa que queremos, hemos definido e hipotecado de manera irracional, el destino soberano e independiente de nuestro país, al generar enormes vulnerabilidades.

En un mundo volátil, urge definir cuál es el sistema de defensa que necesitamos y contrastarlo con lo que podemos tener ajustando las posibilidades reales a cada momento, y creando los mecanismos necesarios para lograr una gran capacidad de anticipación y respuestas eficientes a cada situación.

Contrariamente a lo que muchos imaginan, las Fuerzas Armadas, son solo una parte mayor de un sistema de defensa nacional, probablemente el más visible. Del mismo modo, es errónea la creencia general de que solo se emplean en caso de conflicto. No sólo están activas de manera permanente (control y vigilancia de espacios terrestres, marítimos, aéreos y ciberespacio, seguridad de instalaciones de interés de la defensa nacional y objetos de alto valor estratégico, etc), sino que su esencia es la disuasión, es decir todo lo realizado para generar en cualquier eventual agresor o amenaza, la convicción de que su acción contra el país tendrá consecuencias negativas mayores a los beneficios que dicha agresión pueda tener. En palabras del general Beaufre, la disuasión trata de “…impedir el ataque enemigo mediante la amenaza de una respuesta abrumadora, no solo militar, sino que desgasta su voluntad, usando la amenaza como un instrumento de presión constante en un contexto de incertidumbre…”.  Los costos políticos, materiales y humanos para el agresor, se tornan inaceptables y no agredir, es la mejor solución.

Y para disuadir, la clave es disponer de un poder acorde al nivel de disuasión buscado y para ello, es esencial un poder militar acorde a las pretensiones estratégicas del país.

La defensa que necesitamos

No resulta muy complejo definir las necesidades reales y posibles para un país, con las características mencionadas en la primera parte de este artículo.

Sin embargo y tal como sucedió y sucede en casi cualquier ámbito del estado, se presentan una serie de dificultades que hacen difícil su aplicación eficiente y su evolución, entre ellas:

-                      El peligroso desconocimiento, ignorancia o desinterés (involuntarios o intencionales) de los gobiernos y de la población en general, respecto a los riesgos, amenazas, necesidades y posibilidades presentes y futuras para los intereses superiores de la Nación.

-                      La falta de acuerdo político respecto a la problemática de la defensa nacional (y de cualquier otra política necesaria para el desarrollo del país).

-                      La discontinuidad en el cumplimiento del planeamiento vigente entre distintas gestiones de gobierno y de mandos en las FFAA, incluso con la existencia de posiciones encontradas (en muchos casos hasta opuestas) en aspectos trascendentes de la defensa nacional (seguridad nacional versus defensa contra actores estatales externos, alineación internacional, orientación de esfuerzos estratégicos, industria de defensa, fuentes de equipamiento, etc).

-                      La modificación constante del marco legal en aspectos de escasa trascendencia, en otros casos contradictorios y unos que resultan importantes pero que no se cumplen y solo generan falsas expectativas (Ley de Reestructuración de las FFAA, Ley FONDEF, etc).

-                      La disminución del nivel técnico profesional dentro del sistema de defensa y en particular dentro de las Fuerzas Armadas, especialmente en los cargos de niveles de conducción superiores.

-                      La asignación cada vez más limitada de recursos presupuestarios, los que, en términos porcentuales respecto al Producto Bruto Interno, disminuyen anualmente.

-                      El discurso político alejado de la realidad y de los hechos concretos en relación a la consideración e importancia de las FFAA y de sus integrantes. Se valora a los militares en palabras, pero en la práctica se los mantiene en condiciones cada vez más limitantes para un ejercicio eficiente de su vocación y profesión (los salarios entre los más bajos de la APN, obra social en crisis, falta de sistemas de armas adecuados, modernos y seguros, carencia de incentivos adecuados para el desarrollo profesional, etc.). Lo expresado genera una enorme frustración en los cuadros militares.

De cada afirmación hay sobrados ejemplos que solo harían más extenso este trabajo.

El camino para disponer de un sistema de defensa nacional que asegure la salvaguarda de los intereses nacionales impone inicialmente la consideración de seis áreas de desarrollo:

1.                  Planificación integral del sistema de defensa nacional.

2.                  Adecuación del marco legal.

3.                  Asignación de los recursos presupuestarios necesarios.

4.                  Transformación de las FFAA.

5.                  Conformación de un sistema eficiente de reservas y movilización.

6.                  Organización y desarrollo del complejo I+D+P (Investigación, Desarrollo y Producción) para la defensa.

Hoy faltan hasta materiales básicos como redes de enmascaramiento modernas, como podría ser en esta foto alterada con IA de un TAM 2C.

1.                  La Planificación integral del sistema de defensa, implica inicialmente la elaboración de una Estrategia Nacional de Defensa (y se hace hincapié en anteponer la palabra Nacional a defensa y no de “defensa nacional”, para dar mayor idea de complejidad e integralidad).

Hoy se dispone como documento base de planificación, de una Directiva de Política de Defensa Nacional (cuya actualización o reelaboración debe realizarse cada 4 años; la última fue elaborada en 2021) que tuvo como producto central, al Plan de Capacidades Militares (PLANCAMIL) 2023. Dicho plan y los planes derivados y otros contribuyentes definen con claridad aspectos esenciales para disponer de un sistema de defensa nacional adecuado a las necesidades. Incluye la estrategia de empleo de medios, la organización, equipamiento, sostén logístico, educación y adiestramiento, y otros aspectos de manera razonable y posible.

El problema principal con la planificación integral del sistema de defensa es que, a pesar de ser la DPDN un decreto presidencial, es elaborada por el Ministerio de Defensa de manera sectorial y desconectada de otras áreas contribuyentes a la defensa nacional. En tal sentido, la Ley 23554 Defensa Nacional, establece en su Art 2do que “…La Defensa Nacional es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo”. Cabe aclarar que su mejor empleo se asegura cuando “todas las fuerzas de la Nación” las apoyan y esto debe planificarse y prepararse de manera permanente y desde la paz.

Las diferentes DPDN emitidas hasta el presente nunca incluyeron objetivos ni acciones concretas para la totalidad de las áreas del estado, contribuyentes a la defensa nacional, incluyendo ámbitos tan importantes como economía, desarrollo social, educación, seguridad, ciencia y tecnología, energía, salud, transporte, comunicaciones y ciberseguridad entre otros. Eso hace que no se optimicen ni complementen los escasos recursos del estado en pos de un desarrollo equilibrado y asegurado.

A modo de ejemplo, el país tiene y desarrolla satélites propios de comunicaciones, pero no puede darse el lujo de disponer de un satélite de comunicaciones dedicado a la defensa exclusivamente. Una estrategia nacional de defensa establecería que Arsat o los eventuales operadores civiles otorguen en cada satélite transponders y canales para uso militar exclusivo. Así se optimizarían recursos y se crecería en un proceso de defensa integrado

La primera área para desarrollar una defensa nacional creíble, moderna y sustentable, pasa por la elaboración de esta Estrategia Nacional de Defensa, teniendo como marco el Consejo de Defensa Nacional contemplado en la Ley de Defensa Nacional.

2.                  La adecuación del marco legal es un punto clave. Durante 40 años, los distintos gobiernos acomodaron la ley en función de sus necesidades y normalmente no en función de la mejora del sistema de defensa nacional. La ley de Defensa Nacional actual va a cumplir 40 años y es producto de una situación nacional compleja. Aunque no es mala, pone importantes limitaciones al ejercicio efectivo de las capacidades defensivas. Otras leyes que pudieron tener impacto positivo (Ley 24.828 de reestructuración de las Fuerzas Armadas y Ley 27565 Fondo Nacional de la Defensa) fueron cumplidas parcialmente o ignoradas sin que nadie se inmute. Paralelamente se promulgaron leyes, decretos y resoluciones ministeriales que afectaron directamente la capacidad de defensa del país (Ley 25.520 de Inteligencia Nacional incluidas las actualizaciones por DNU, escindiendo la Inteligencia Militar de la Inteligencia Estratégica Nacional Militar; ley 26.394 Código de Disciplina de las Fuerzas Armadas al atenuar penas por delitos militares y aumentar la pena a militares por delitos civiles, por citar solo alguna de ellas). Normalmente la falta de claridad y la ambigüedad en la definición de objetivos y procesos genera dudas que inciden negativamente en la de la capacidad operativa de las FFAA.

Un vacío legal enorme es sin dudas la carencia de una ley de reservas y de movilización, ajustada a la realidad y necesidades de la defensa nacional.

3.                  Asignación continua de los recursos presupuestarios necesarios. Es un factor clave para asegurar cualquier proceso de recuperación y/o desarrollo de una capacidad de defensa razonable y creíble.

La desinversión en materia de defensa sigue un caso único en el mundo y mientras que a nivel mundial (Sudamérica no escapa a la norma) los presupuestos de defensa aumentan en términos porcentuales y absolutos cada año, Argentina lo reduce peligrosamente año a año. El informe de ejecución presupuestaria 2025 emitido por el gobierno arroja un gasto en defensa equivalente al 0,28 por ciento del Producto Bruto Interno para reequipamiento y funcionamiento. Si se compara con el 2,2 % de Brasil y el 1,8 % de Chile de sus PBI, es imposible hablar de equilibrio militar en la región si se compara con Europa, especialmente con el Reino Unido. Las promesas políticas de mayor inversión en defensa quedan en la nada e incluso las obligaciones legales no se cumplen: la Ley 24.948 asignaba mil millones de dólares durante 5 años para reequipamiento; la ley 27.565 establece una asignación del 0.8 de la recaudación anual del gobierno para recuperación o generación de capacidades defensivas. La primera nunca se cumplió en tanto que la segunda tuvo cumplimiento parcial y desde su implementación, la inversión anual no superó el equivalente a U$S160 millones (cuando los cálculos estiman una asignación anual superior a los U$S 400 millones). De ese modo es imposible recuperar capacidades perdidas (submarinos, aviación naval embarcada, defensa aérea de mediano alcance) o desarrollar nuevas, toda vez que cualquiera de esos sistemas, superan con creces las 3 cifras en millones de dólares.

4.                  Transformación de las FFAA. Con más de 4 décadas de desinversión, la evolución hacia unas Fuerzas Armadas modernas, equipadas y adiestradas en términos convencionales requiere hoy de un profundo análisis. Aunque el PLANCAMIL 2023, prevé incorporar capacidades novedosas y sistemas de armas avanzados, el mantenimiento o la recuperación de capacidades perdidas es hoy inviable en términos de recursos financieros, materiales, personal y de tiempo aceptable para lograrlo.

Es necesaria una actualización realista e innovadora de los planes, que permita la generación de capacidades novedosas, de bajo costo pero alto impacto en términos de disuasión y de efectos en operaciones (operaciones de información, uso de Inteligencia Artificial en sistemas de comando y control y en ciberdefensa, drones y sistemas no tripulados autónomos para uso en tierra, mar y aire, sistemas de ocultamiento novedosos, aprovechamiento del espacio, integración multiagencial, operaciones multidominio, sistemas de realidad aumentada, etc.). Ello exigirá de quienes tengan la responsabilidad de actualización de un importante esfuerzo intelectual, y de quienes tomen decisiones en el máximo nivel, el compromiso para garantizar los medios y recursos necesarios para lograr los objetivos que esos planes establezcan.

La transformación debe llevar implícito un cambio de mentalidad, que aleje la idea del uso dual de las FFAA como justificación de su existencia. La naturaleza del poder militar de un país radica en su capacidad disuasoria y en su exitoso empleo efectivo en caso de que la disuasión fracase, y para ello es necesario que tanto gobernantes, sociedad civil y militares estén convencidos de esa razón de ser, sin eufemismos ni antigüedades. La historia demuestra que el conflicto es permanente y en cualquier momento, se entra en guerra con poco preaviso sin tiempo para preparar lo que no se hizo en la paz.

5.                  Conformación de un sistema eficiente de reservas y movilización. Para un país de limitados recursos materiales y habitantes, con vías de comunicación extensas y poco desarrolladas e infraestructuras poco optimizadas para su uso en caso de conflictos, la disponibilidad de reservas adiestradas, de rápida movilización y disponibilidad, y en número suficiente, es imprescindible para incrementar a bajo costo la capacidad de disuasión y para poder sostener, en caso de que ella fracase, un conflicto prolongado con razonables posibilidades de éxito. La reserva podría organizarse con tres diferentes propósitos: completar organizaciones de las fuerzas activas con personal que haya tenido servicio activo en las fuerzas (cuadros y soldados), cuyo adiestramiento podría reforzarse con convocatorias periódicas a las unidades que completarán; cuadros especialistas sin formación militar previa para cubrir puestos especializados (ciberdefensa, control aeroespacial, logística y otras), y finalmente, ciudadanos sin experiencia convocados para reemplazo en caso de conflicto prolongado, y a los que se les realizaría una instrucción básica.

6.                  Organización y desarrollo del complejo I+D+P (Investigación, Desarrollo y Producción) para la defensa: La industria para la defensa en Argentina se encuentra hoy en su peor momento. La falta de inversión, la falta de mercado local para el lanzamiento, el atraso tecnológico y el exceso de oferta proveniente del extranjero, han destruido la capacidad nacional para abastecer de insumos básicos a las fuerzas armadas, ni siquiera para las necesidades básicas (armamento liviano, munición, vehículos de campaña, buques y aviones simples, etc.). Los intentos de organizar las capacidades públicas y privadas han sido en vano, toda vez que fueron afectados por intereses ajenos a la Defensa (políticos, empresariales, etc.), sumado a los condicionantes e imposiciones del extranjero, incluido el veto del Reino Unido luego de la guerra de Malvinas. La solución sin duda pasa por imitar, con las adaptaciones a nuestra realidad, el camino seguido por países afectados por embargos (Turquía, Sudáfrica, aunque con otras causas y alcances) u otros que decidieron desarrollar una industria de defensa acorde a la estatura estratégica que creen que su país merece (Brasil, India, Singapur, etc.).

El primer paso puede ser la constitución de una organización que opere como núcleo y enlace entre todos los organismos de investigación y empresas (públicas y privadas) relacionadas con la defensa nacional, similar a la ABIMDE (Asociación Brasileña de Industrias de Materiales de Defensa y Seguridad) o de la Savunma Sanayii Başkanlığı (SSB) (Agencia de la Industria de Defensa) turca. Dicho organismo centralizaría requerimientos de las fuerzas, orientaría su desarrollo, evaluación y adquisición, aseguraría a través de empresas locales el sostenimiento logístico necesario y contribuiría a la exportación de dichos medios. Este organismo debería trabajar sobre cuatro ejes: tender a lograr la soberanía y aceptable autonomía en materia de defensa para mantener la libertad de acción y generar recursos mediante exportaciones; incrementar la cooperación a través de procesos de I+D+P con otros estados, para reducir riesgos y costos y para crear alianzas sólidas y duraderas; lograr equilibrio y complementación entre los programas complejos a largo plazo y los desarrollos e innovaciones propias de startups, para evitar que los primeros queden tecnológicamente atrasados al momento de entrar en servicio; finalmente, asegurar eficiencia en la gestión, rapidez en los procesos y lograr productos de alto impacto operativo dentro de los nichos tecnológicos que el país maneja.

Conclusiones

Se han planteado brevemente la evolución y situación actual desde el retorno a la democracia del sistema de defensa nacional. Queda claro que, para un país con parte de su territorio invadido por una potencia extranjera, con gran importancia geopolítica a nivel mundial por su proyección antártica, con recursos y materias primas abundantes, y con una fragilidad macroeconómica, el sistema de defensa nacional resulta insuficiente para las necesidades elementales.

Se han identificado los principales problemas que llevaron a esa situación, y se han establecido seis líneas de trabajo que pueden iniciar el camino del cambio.

Queda en las autoridades políticas en ejercicio (y a las que puedan sucederlas) asumir la responsabilidad constitucional de “…proveer a la defensa común…”, de manera razonable, dando a quienes tienen la responsabilidad primaria de asegurar la paz y defender los intereses nacionales, los medios y recursos necesarios para ello.

Revertir cuatro décadas de desinversión exige que la dirigencia nacional asuma la Defensa como una política de Estado ineludible, proveyendo los medios para garantizar la paz, la soberanía y los intereses vitales de la Nación en un siglo XXI caracterizado por la incertidumbre.

[i] El número es aproximado y varía diariamente en función de bajas e incorporaciones, aunque no de manera sustancial. Cabe acotar que en los 80 mantenía vigencia la Ley 17.531 Servicio Militar Obligatorio, hoy suspendida por los efectos de la Ley 24.429 de Servicio Militar Voluntario). No obstante, las unidades y organizaciones de las FFAA no se han reducido sustancialmente en relación a los 80´ y se encuentran incompletas en sus efectivos por las limitaciones presupuestarias para incorporar y mantener en actividad, soldados voluntarios.

[ii] El informe Rattenbach señala fallas importantes en lo que a la conducción se refiere, falta de definición de objetivos a nivel estratégico y operacional o sobredimensionamiento de objetivos en relación a las posibilidades de las Fuerzas. Adicionalmente menciona la falta de acción conjunta, ineficiencia del sistema de inteligencia estratégico militar, y errores de conducción en el nivel operacional, atribuibles al bajo nivel profesional de algunos conductores.

Se mencionan fallas en adiestramiento conjunto, en el adiestramiento de pilotos en combate aeronaval, en el empleo ineficiente de bombas y torpedos, carencia de equipos de alerta radar e IFF en aeronaves de las tres fuerzas, medidas de seguridad de contrainteligencia ineficientes que expusieron con claridad la intenciones y operaciones propias, etc. Muchos de esos problemas persisten.

Los aspectos enunciados como positivos, como la conversión de un misil anti buque embarcado en una plataforma terrestre o el binomio Super Etendard/Exocet, no fueron aprovechados ni continuados y hoy no se dispone de defensa costera misilística ni de aeronaves con capacidad de ataque con misiles a buques de superficie.