La migración es también un arma

Por Ignacio Montes de Oca

En una sola semana de 2026, 72.000 personas cruzaron desde Marruecos hacia Ceuta. En 2021, Bielorrusia llevó migrantes en vuelos chárter y multiplicó por 300 los cruces irregulares hacia Polonia en apenas un año. En 1980, Fidel Castro vació parte de sus cárceles y hospitales psiquiátricos y despachó a esas personas hacia Florida. En 2010, Muamar el Gadafi pidió miles de millones de euros para impedir la llegada de migrantes a Europa; de lo contrario, dijo, el continente se convertiría en «otra África».

Ninguno de estos episodios fue casual.

En varios de estos episodios hubo decisiones políticas deliberadas; en otros, una crisis espontánea terminó siendo aprovechada por algunos gobiernos. En algún despacho estatal, quizás alguien calculó que abrir una frontera podía ser más rentable que mantenerla cerrada.

La migración como arma no es solo una táctica de desestabilización. También creó una dependencia patológica. Europa dejó la gestión de sus fronteras en manos de regímenes que no comparten sus valores y terminó dependiendo de la estabilidad interna de sus vecinos. La paradoja es completa: para proteger su soberanía y sus leyes de asilo, la Unión Europea debe financiar, equipar y legitimar a gobiernos cuya principal ventaja es ignorar esas mismas leyes.

A esto se lo llama instrumentalización de la migración o, en términos más directos, guerra híbrida: usar el movimiento de personas como una tropa, un embargo o un misil, pero sin disparar. En la última década, se volvió una herramienta habitual de regímenes autoritarios para presionar a las democracias occidentales, sobre todo a la Unión Europea. Funciona porque aprovecha una desigualdad básica. Las democracias están sujetas a leyes de asilo, tribunales y Derechos Humanos. Los regímenes autoritarios no. Pueden abrir o cerrar el flujo migratorio cuando les conviene, sin rendir cuentas.

La politóloga Kelly Greenhill lo llamó «migración forzada coercitiva». Su investigación registra más de cincuenta episodios desde 1951, año de la Convención de Ginebra sobre refugiados. El promedio es de un caso por año durante más de siete décadas. Greenhill distingue varias formas: migraciones para obtener una concesión concreta, como dinero o un cambio de política; otras para expulsar disidentes y, al mismo tiempo, perjudicar al vecino; e incluso casos ligados directamente a la limpieza étnica. El patrón europeo de esta década corresponde sobre todo a la primera categoría.

El antecedente más citado es el éxodo del Mariel, en Cuba, en 1980. Miles de cubanos habían entrado en la embajada de Perú en La Habana para pedir asilo. Castro respondió abriendo el puerto de Mariel: quien quisiera irse, podía hacerlo. En cinco meses, 125.000 personas cruzaron el estrecho de Florida en embarcaciones improvisadas. El gobierno de Jimmy Carter quedó políticamente debilitado en un año electoral. Cuarenta años antes de la Unión Europea actual, ya se había probado que una frontera podía usarse como arma.

Aunque Europa mantenía buenas relaciones con Libia, en 2010 Gadafi le advirtió públicamente que debía pagar a Libia al menos € 5.000 millones al año para frenar la inmigración. Pareció una exageración de un dictador excéntrico, pero anticipó en más de una década la actual situación con la inmigración desde la costa libia. Y describió el mismo mecanismo que luego perfeccionaron Turquía, Marruecos y Bielorrusia: convertir el control de un territorio de tránsito en un activo negociable ante Bruselas.

El ejemplo moderno más citado, que instaló el tema en Europa, comenzó en 2020. Después de que fuerzas sirias apoyadas por Rusia mataran a decenas de soldados turcos en Idlib, Erdoğan anunció de un día para otro que abría las fronteras hacia Grecia. En pocos días, decenas de miles de sirios, afganos e iraquíes que vivían en Turquía llegaron a la frontera del río Evros. Grecia informó que había frenado más de 42.000 intentos de cruce en las primeras semanas. Erdoğan, en cambio, afirmó que ya habían pasado entre 18.000 y 30.000 personas y que las puertas seguirían abiertas hasta que Europa cumpliera sus compromisos. El episodio terminó en abril, pero dejó una lección clara: controlar a millones de refugiados da poder de negociación frente a Bruselas.

¿Por qué le convino a Turquía usar esa carta? Sobre todo, por dinero. El acuerdo UE-Turquía de 2016 movilizó € 6.000 millones mediante un fondo específico para refugiados en territorio turco. Desde 2011, la Unión Europea destinó cerca de € 12.400 millones a refugiados y comunidades de acogida en Turquía. No todo fue directamente al gobierno turco: gran parte financió escuelas, hospitales y asistencia social. Pero el mensaje es claro. Alojar a millones de refugiados se convirtió en un recurso con el que Ankara puede presionar a Europa y obtener recursos para financiar el costo de esa cooperación. Erdoğan volvió a usar esta amenaza varias veces y recordó a Bruselas que Turquía sigue albergando a la mayor población refugiada del planeta.

En mayo de 2021, el turno fue de España. La crisis comenzó cuando un hospital español recibió al líder del Frente Polisario, Brahim Ghali. Rabat lo consideró una ofensa. Según denunció Madrid, Marruecos redujo de forma deliberada la vigilancia en la frontera de Ceuta. En solo dos días, entre 8.000 y 12.000 personas, entre ellas 1.500 menores, entraron al enclave español nadando o caminando. La mayoría fue devuelta, pero el impacto diplomático fue inmediato. España tuvo que desplegar fuerzas de seguridad de urgencia. Meses después, cambió su postura histórica sobre el Sáhara Occidental y apoyó la propuesta marroquí de autonomía. No hay pruebas documentadas de una relación causal directa, pero la secuencia es significativa.

El dinero aparece otra vez. En 2022, la UE aprobó hasta € 152 millones para el sector migratorio de Marruecos. En marzo de 2023 agregó otros € 624 millones en programas de cooperación sobre migración, energía y reformas. No todo fue un pago directo para frenar migrantes, pero el patrón es claro: Europa paga a los países de tránsito porque los necesita para controlar sus fronteras exteriores.

Túnez muestra una versión aún más abierta del mismo juego. En 2023, Sfax se convirtió en el principal punto de salida hacia Italia: hubo más de 97.000 llegadas, más del 60% de toda la ruta central del Mediterráneo. La UE firmó entonces un memorando con el presidente Kaïs Saïed. La Comisión Europea lo negoció con rapidez junto con la primera ministra italiana Giorgia Meloni. El paquete incluía € 150 millones de apoyo presupuestario directo, 105 millones para control fronterizo y guardia costera, y hasta 900 millones adicionales sujetos a un acuerdo con el FMI. Luego ocurrió algo llamativo. En octubre, Saïed rechazó públicamente un primer desembolso de € 127 millones y lo llamó «gesto de caridad». Aunque atravesaba una crisis económica, Túnez le indicó a Bruselas cómo quería recibir el dinero.

Libia muestra qué ocurre cuando ni siquiera existe un gobierno central con el que negociar. Sin el Estado fuerte de Gadafi, milicias, guardacostas paralelos y redes de tráfico se repartieron el manejo del sistema que antes controlaba una sola persona. Entre 2021 y 2024, la UE destinó unos € 220 millones a programas migratorios con Libia. Más de dos tercios se dirigieron a protección y retornos voluntarios. El mensaje, sin embargo, sigue siendo el mismo: Europa paga para que alguien, quien sea, controle una frontera que ni siquiera está en territorio europeo.

Bielorrusia en 2021 es un caso de manual. La UE había sancionado al régimen de Aleksandr Lukashenko por las elecciones fraudulentas y por la represión de las protestas de 2020. Minsk respondió con una operación organizada: flexibilizó los requisitos de entrada, preparó vuelos chárter desde Irak, Siria, Yemen y Afganistán, y llevó a las personas en autobús hasta la frontera con Polonia. Polonia pasó de 129 intentos de cruce irregular en 2020 a 39.670 en 2021: más de trescientas veces más en doce meses. En octubre hubo días con más de 700 intentos, personas atrapadas en el bosque durante el invierno y varias muertes. La UE calificó el episodio como un ataque híbrido y sancionó a aerolíneas, agencias de viajes e intermediarios involucrados.

Es probable que Lukashenko no buscara dinero. Quería obligar a Polonia y a toda la UE a gastar tropas y recursos en la frontera, dividir a Europa y responder a las sanciones mediante la migración. El costo para él fue bajo. Esa es la clave de esta táctica: no hace falta ganar una guerra ni ocupar territorio; basta con crear problemas al rival. La presión continuó. Entre julio de 2021 y noviembre de 2024, Polonia registró más de 110.000 intentos de cruce irregular en esa frontera según datos de la Guardia Fronteriza polaca. Solo en 2024, aumentaron un 66% frente al año anterior. Según la Comisión Europea, más del 90% de quienes cruzaban tenían visas rusas de turista o estudiante, un indicio significativo de la infraestructura rusa que facilitaba el flujo.

Rusia ya había probado algo similar con Noruega y Finlandia en 2015 y 2016. En el otoño de 2023 repitió la estrategia. Helsinki acusó a Moscú de permitir que personas de Asia y África llegaran a la frontera sin la documentación que antes se les exigía. Finlandia respondió de forma drástica. En diciembre de 2023 cerró sus ocho pasos fronterizos terrestres con Rusia en la frontera más larga entre la UE y territorio ruso. Bastaron apenas 1.300 llegadas irregulares para desencadenar el cierre de 1.340 kilómetros de frontera. El cierre sigue vigente y fue prorrogado por tiempo indefinido. Helsinki también anunció más de 200 kilómetros de vallado y un aumento del gasto militar hasta el 3% del PIB para 2029. Ese es el punto. No hace falta mover a un millón de personas; basta con provocar una reacción.

El factor económico reaparece. La UE reservó € 10.940 millones para 2021-2027 en su Fondo de Asilo, Migración e Integración. En 2025 agregó otros 3.000 millones para ayudar a los Estados miembros a aplicar el nuevo Pacto sobre Migración y Asilo. Cuando surge una crisis en una frontera exterior, el gasto se reparte entre los veintisiete, aunque el país que originó o facilitó el problema no aporte nada.

El problema se repitió tanto que la UE modificó el Código de Fronteras Schengen para permitir el cierre de pasos fronterizos cuando se comprueba una instrumentalización. En mayo de 2024 aprobó un Reglamento de Crisis y Fuerza Mayor, que permite procedimientos de emergencia y excepciones al sistema común de asilo. En diciembre de 2024, la Comisión Europea avanzó más: publicó una comunicación oficial sobre las «amenazas híbridas» de la migración instrumentalizada y usó por primera vez la palabra “arma” en un documento formal. Sin embargo, una propuesta más amplia de reglamento permanente, presentada en 2021, fue retirada por la Comisión en 2025 sin un reemplazo claro. Eurodiputados y ONG denunciaron que ese cambio podría utilizarse para reducir el derecho de asilo. Esto muestra que el tema sigue siendo políticamente conflictivo dentro de la Unión.

El episodio más reciente, y quizá el más inquietante, ocurrió en Ceuta en 2026. En una semana, unas 72.000 personas llegaron desde Marruecos a la ciudad española y generó al menos 75–80 muertos según cifras españolas y marroquíes. Fue una de las mayores y más violentas entradas masivas registradas en territorio europeo. La red de recepción colapsó. Alrededor de 1.000 menores no acompañados quedaron varados en los enclaves. España destinó € 25 millones de urgencia solo para atender a los menores. La crisis también provocó una disputa diplomática entre España e Italia por los controles dentro del espacio Schengen.

Existe una diferencia clave con Bielorrusia: Marruecos negó haber organizado la llegada. Las investigaciones sumaron como factor a las redes de tráfico, a la crisis económica local y, sobre todo, a una ola de desinformación en redes sociales. Circularon videos e influencers que afirmaban que entrar a Ceuta garantizaba quedarse en España. Algunos contenidos parecían una invitación directa a cruzar. No se comprobó una operación estatal. Ese es el aspecto más preocupante: ya no es indispensable que un gobierno envíe a nadie. Basta con que la frontera quede permeable durante un tiempo y que las mafias y TikTok completen el proceso. Este caso recuerda, además, que no toda crisis migratoria es necesariamente en su totalidad una operación estatal: a veces basta con que las condiciones sean favorables y las redes criminales o la desinformación hagan el resto.

Así aparece una nueva capa de la guerra híbrida. Primero se trataba de controlar quién cruzaba. Luego llegó el transporte organizado. Ahora también se utiliza la manipulación de la información, que puede movilizar a decenas de miles de personas sin intervención formal de un gobierno. Si las redes privadas están dispuestas a completar el trabajo, el precio de crear una crisis es casi nulo.

Al comparar todos los casos, aparecen tres tipos de beneficio, que suelen combinarse. El primero es económico: fondos europeos, ayuda financiera y menor costo de mantener población migrante dentro del país. Turquía es el ejemplo principal, con € 6.000 millones del fondo específico y casi 12.400 millones acumulados desde 2011. Marruecos suma otros 776 millones comprometidos entre 2022 y 2023. Túnez puede recibir hasta 1.155 millones dentro del memorando de 2023, aunque gran parte sigue sujeta a condiciones. Solo para estos tres países, Bruselas comprometió cerca de € 20.000 millones en poco más de una década sumando compromisos de distinta naturaleza. Esa cifra no incluye el fondo europeo general ni los aportes bilaterales de cada Estado miembro. El segundo beneficio es político: reconocimiento diplomático, cambios de postura en disputas territoriales y concesiones en negociaciones bilaterales, como ocurrió con España y el Sáhara. El tercero es estratégico: obligar al rival a gastar, dividirse, cerrar fronteras y cambiar leyes.

Hay otro gasto oculto que se agrega: un gobierno europeo puede gastar millones en muros, policías o soldados, alojamientos, asistencia y trámites de asilo o deportación que no habría necesitado financiar si el país vecino hubiera mantenido cerrada su frontera.

El mayor impacto político se observa en el modo en que estas crisis moldean las preferencias electorales. Las imágenes de fronteras desbordadas y de pérdida de control se difunden con rapidez y suelen beneficiar a los partidos que defienden políticas migratorias más restrictivas, al tiempo que ponen bajo presión a los gobiernos en ejercicio.

El deterioro consecuente de la convivencia política interna es un modo de intromisión. El país que provocó o facilitó el desborde no necesita apoyar a esos partidos; le basta con crear el clima. En 2024, la UE recibió 4,2 millones de inmigrantes procedentes de fuera del bloque. Esa cifra ayuda a entender por qué incluso un episodio relativamente pequeño puede ocupar las portadas de inmediato y generar inestabilidad en los países receptores.

Luego hay que ver qué tipo de partidos europeos se beneficia con estos incidentes. Allí hay una dimensión de coincidencias ideológicas y objetivos comunes que despierta suspicacias igual de grandes. Es el ejemplo de los partidos prorrusos que obtienen ganancias electorales precisamente por las medidas que surgen del Kremlin y sus estados satélites. Es el caso de Rassemblement National de Francia, la Lega de Italia y al AfD de Alemania.

O por izquierda y con igual convergencia con los regímenes emisores, al recolectar apoyos en los grupos enervados por las reacciones contra la migración como Podemos en España, Syriza en Grecia o la La France Insoumise en Francia. Y ver como las redes de ambos extremos amplifican el fenómeno para terminar potenciando el efecto de alarma. 

La secuencia se repite: migración, sensación de pérdida de control, polarización, crecimiento de fuerzas antiinmigración y, finalmente, gobiernos europeos más divididos y con menos capacidad de actuar juntos. Por eso, algunos actores pueden impulsar la migración sin exigir una concesión concreta. A veces, el objetivo es simplemente debilitar la capacidad de Europa para decidir en bloque.

La estrategia también implica riesgos para quien la usa. Al tratar a los migrantes como munición, los Estados que facilitan el flujo dañan su propia estabilidad social y su capacidad de control. El uso de redes criminales para trasladar personas fortalece a mafias que, con el tiempo, pueden desafiar al propio Estado. Además, un régimen que usa la migración como chantaje permanente pierde credibilidad internacional. Deja de ser un socio estratégico y pasa a ser un paria tolerado solo por una necesidad temporal. El peso de esta «guerra barata» suele terminar recayendo sobre la población del país que instrumentaliza la migración.

Incluso considerando los perjuicios, la herramienta migratoria sigue siendo especialmente eficaz contra gobiernos democráticos. Esa es la trampa. Un régimen autoritario puede decidir por sí solo y de un día para otro si abre o cierra una frontera. También puede aceptar costos humanitarios que un gobierno democrático no toleraría públicamente. Una democracia, en cambio, debe responder al mismo tiempo ante tribunales, ciudadanos, aliados, medios de comunicación y tratados internacionales. Para el país que envía a una persona, esa persona puede ser considerada una mera ficha política. Para el país que la recibe, es un ser humano con derechos que debe ser asistido, identificado y procesado legalmente. Esa asimetría sostiene todo el mecanismo.

La trampa funciona incluso cuando el intento fracasa. Si los migrantes no entran, el país receptor ya gastó en desplegar tropas y construir infraestructura. Si entran, debe hacerse cargo de ellos. Si los devuelve, enfrenta críticas judiciales y humanitarias. Si levanta un muro, debe pagarlo. Si endurece las leyes, puede provocar una crisis política interna. Y si pide ayuda al país vecino para frenar el flujo, aumenta el poder de negociación de ese mismo país. No existe una salida sencilla.

Por eso, la migración se convirtió en un arma barata y de alto rendimiento. Bastan unos pocos vuelos, una frontera menos vigilada, una red de transporte improvisada o una campaña de desinformación bien encaminada. El gobierno receptor, en cambio, debe responder con dinero, policías, infraestructura, tribunales, asistencia humanitaria y decisiones políticas que pueden costarle una elección.

La verdadera vulnerabilidad está en la dependencia que construyó respecto de los países que controlan las rutas. Mariel demostró, cuarenta años antes de la Unión Europea actual, que el mecanismo podía aplicarse a cualquier democracia liberal. Gadafi mostró en 2010 que bastaba con decir el precio en público. Turquía probó que esa dependencia puede valer miles de millones de euros. Marruecos, que puede convertirse en una herramienta de negociación diplomática y, cuando no se puede demostrar una operación, en una zona gris difícil de responder. Túnez reveló que incluso un socio en crisis económica puede imponer sus condiciones. Bielorrusia expuso que el mecanismo puede mantenerse contra una alianza entera. Rusia mostró que un flujo relativamente pequeño puede obligar a cerrar más de mil kilómetros de frontera. Ceuta demuestra que las redes sociales pueden multiplicar el efecto sin necesidad de probar una operación estatal.

Queda una sensación incómoda. Si Europa paga a terceros países para controlar sus fronteras, cada crisis migratoria que aumenta la presión sobre Bruselas también eleva el valor de quien puede abrir o cerrar el flujo. La frontera europea deja de ser solo una línea en el mapa y se transforma en un activo negociable. La migración se convierte así en una forma de poder capaz de generar dinero, concesiones políticas o, simplemente, obligar al rival a pagar por su propia vulnerabilidad.

La conclusión no es solo técnica, sino también ética. Mientras la Unión Europea no pueda gestionar la migración sin depender de la voluntad o la fuerza de terceros, la instrumentalización seguirá siendo un recurso eficaz para quienes buscan debilitarla. El uso de la migración como arma no es una falla del sistema internacional, es una característica que presenta con crudeza una paradoja: el compromiso de una democracia con los derechos humanos también puede convertirse en su mayor debilidad cuando el adversario decide convertirla en munición.