Soberanía sin poder

Por el CNIM (R) Mg. Armando Vittorangeli - Foro Argentino de Defensa

Pocas palabras han ocupado un lugar tan persistente en el discurso político argentino como soberanía. Durante décadas se habló de soberanía política, económica, energética, alimentaria, científica o tecnológica, se la invocó frente a organismos internacionales, empresas extranjeras y gobiernos de otros países, se la convirtió en consigna electoral y, naturalmente, se la asoció una y otra vez con la causa Malvinas. Sin embargo, existe una contradicción difícil de soslayar, porque mientras la soberanía ocupaba un lugar privilegiado en el discurso público, el instrumento que el propio Estado estableció para contribuir a garantizarla fue perdiendo progresivamente sus capacidades.

No se trata de una interpretación acerca de qué debería defender la Argentina. El artículo 2° de la Ley de Defensa Nacional N° 23.554 define a la Defensa Nacional como la integración y acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, frente a agresiones de origen externo, y establece como finalidad garantizar permanentemente la soberanía e independencia de la Nación, su integridad territorial y capacidad de autodeterminación, así como proteger la vida y la libertad de sus habitantes.

Resulta significativo que una ley sancionada en 1988, que estableció las bases jurídicas, orgánicas y funcionales de la Defensa Nacional, permaneciera casi dieciocho años sin reglamentación. Recién en 2006 el Decreto 727 reglamentó sus disposiciones y avanzó en la definición de responsabilidades y funciones dentro del Sistema de Defensa Nacional, sobre cuya base se desarrollaron posteriormente las Directivas de Política de Defensa Nacional. Las aprobadas en 2014, 2018 y 2021, aun correspondiendo a gobiernos de diferente signo político y expresando concepciones distintas sobre algunos aspectos de la Defensa, mantuvieron una continuidad fundamental al vincular la política de Defensa y el Instrumento Militar con la preservación de intereses permanentes del Estado, entre ellos la soberanía, la independencia, la integridad territorial y la capacidad de autodeterminación.

Por lo tanto, el problema argentino no parece haber sido la ausencia de una definición acerca de qué debía defenderse, porque los fines estaban establecidos y, con diferentes formulaciones, fueron ratificados por sucesivas administraciones. La dificultad aparece cuando esos fines se confrontan con los medios que el propio Estado estuvo dispuesto a generar, mantener y sostener para alcanzarlos.

Todo Estado persigue fines derivados de sus intereses y, aunque algunos pueden coincidir con los de otros actores, otros compiten o incluso resultan incompatibles. Esa divergencia no conduce necesariamente a una guerra, ya que la inmensa mayoría de las controversias internacionales se administra mediante la diplomacia, el derecho internacional, la negociación, las relaciones económicas y los restantes instrumentos del poder nacional, aunque ninguno de ellos opera al margen de la relación de poder existente entre quienes negocian.

Cada actor evalúa qué pretende obtener, qué está dispuesto a conceder, qué costos puede imponer, cuáles está dispuesto a soportar y qué alternativas conserva si la negociación fracasa. Por eso, el poder no comienza a actuar cuando termina la diplomacia, sino que forma parte de las condiciones dentro de las cuales la diplomacia negocia.

Desde esta perspectiva puede comprenderse mejor la verdadera utilidad política de unas Fuerzas Armadas capaces. Disuadir no significa hacer la guerra, sino contribuir a que otro actor concluya que intentar imponer determinados fines por la fuerza tendrá costos superiores a los beneficios que espera obtener y no casualmente nuestra propia Ley de Defensa contempla el empleo del Instrumento Militar tanto en forma disuasiva como efectiva, reconociendo que su utilidad comienza mucho antes de que resulte necesario recurrir materialmente a la fuerza.

Un episodio poco recordado de nuestra historia reciente permite ilustrar esta relación. Durante la crisis energética de 2004, las restricciones argentinas a las exportaciones de gas generaron una grave controversia con Chile y, años después, el entonces presidente Ricardo Lagos reveló que llegó a advertirle al presidente Néstor Kirchner que, si la falta de gas alcanzaba a los hogares chilenos, podría verse obligado a declarar la guerra. Según el propio Lagos, comprendía perfectamente la gravedad de aquella amenaza, pero consideraba que no tenía otra herramienta para exigir el cumplimiento del contrato.

No interesa aquí especular acerca de si Chile hubiera llegado efectivamente a utilizar la fuerza. Lo relevante es que el presidente democrático de un país vecino, con el cual la Argentina mantenía relaciones pacíficas y crecientes vínculos de cooperación, consideró que la posibilidad del empleo de la fuerza podía formar parte de una negociación cuando entendió afectados intereses relevantes de su país. Cabe entonces preguntarse si aquella advertencia habría tenido idéntico peso si quien la formulaba hubiera carecido manifiestamente de capacidad para respaldarla o si nuestro país hubiese tenido Fuerzas Armadas capaces de conjurar esa amenaza.

Allí aparece un componente esencial del poder, que es la credibilidad. No basta con poseer Fuerzas Armadas nominalmente, porque la capacidad debe existir y, además, ser percibida por los restantes actores. Una fuerza que carece de medios suficientes, adiestramiento, disponibilidad o capacidad para sostener sus operaciones difícilmente pueda producir un efecto disuasivo significativo.

El presente vuelve a proporcionar ejemplos. La cuestión Malvinas constituye una controversia de soberanía reconocida por las Naciones Unidas, que continúa exhortando a la Argentina y al Reino Unido a alcanzar una solución pacífica y negociada. Esa es la posición argentina y nada de lo que aquí se sostiene supone plantear una solución militar al conflicto, aunque aceptar la negociación pacífica como instrumento no significa asumir que esa negociación transcurre en ausencia de relaciones de poder.

Frente al avance de proyectos de explotación hidrocarburífera en áreas en disputa, el gobierno argentino comenzó recientemente a emplear diferentes instrumentos del Estado mediante acciones diplomáticas, advertencias dirigidas a empresas y actores vinculados con esos emprendimientos, procedimientos administrativos, sanciones previstas en la legislación vigente y nuevas iniciativas institucionales destinadas a coordinar los instrumentos disponibles. Mediante esas acciones, la Argentina procura modificar comportamientos que considera contrarios a sus intereses, elevando los costos políticos, jurídicos o económicos asociados con ellos. En términos elementales, está ejerciendo poder.

La situación adquiere una dimensión adicional cuando se observa la posición de Chile, país que mantiene formalmente su respaldo al reclamo argentino sobre Malvinas y que, al mismo tiempo, ha defendido recientemente el derecho de la región de Magallanes a desarrollar actividades comerciales con las islas. Esto demuestra algo sencillo y permanente en las relaciones internacionales, “los Estados no tienen amigos, tienen intereses” y estos pueden coincidir en determinados asuntos mientras divergen en otros.

Chile puede respaldar diplomáticamente determinados derechos argentinos y, simultáneamente, considerar beneficioso para la Región de Magallanes comerciar con las islas, mientras Argentina puede entender que esa vinculación contribuye a consolidar una situación contraria a su estrategia respecto de Malvinas. Las buenas relaciones entre Estados son deseables, pero la coincidencia permanente de sus intereses es improbable y, precisamente por ello, los países procuran desarrollar y conservar instrumentos de poder.

El poder tampoco debe confundirse exclusivamente con la capacidad de destruir, supone la posibilidad de hacer, impedir, inducir, condicionar, resistir y negociar, por lo que el poder militar constituye uno de sus componentes y proporciona opciones a la conducción política, muchas de las cuales ni siquiera requieren recurrir a la fuerza. La presencia, la vigilancia y el control de espacios, la protección de recursos, la obtención de información, el despliegue preventivo, la cooperación y, fundamentalmente, la disuasión son manifestaciones de una capacidad cuyo efecto es político antes que bélico.

Existe, por lo tanto, una relación directa entre los intereses que un Estado procura preservar y los fines que establece para hacerlo. Esos fines requieren medios que, adecuadamente organizados y sostenidos, generan capacidades, y estas constituyen componentes del poder nacional. Cuantas más capacidades se dispongan y más diversas sean, mayor será el conjunto de herramientas y opciones que la conducción política tendrá a su alcance para enfrentar una situación determinada, elegir entre diferentes cursos de acción y sostener la decisión adoptada, porque esa disponibilidad de alternativas amplía su libertad de acción. En sentido contrario, cuando se pierden capacidades disminuyen las herramientas disponibles, se restringen las opciones entre las cuales puede decidir la conducción política y, con ello, se reduce su libertad de acción.

Es precisamente allí donde la soberanía adquiere su dimensión estratégica, porque su naturaleza jurídica es indiscutible, pero su manifestación concreta reside también en la capacidad de una Nación para concebir, ejecutar y sostener decisiones propias frente a otros actores. Un Estado puede conservar formalmente todos sus derechos y, al mismo tiempo, disponer de escasas herramientas para respaldarlos, circunstancia que no elimina su soberanía jurídica pero sí condiciona severamente su capacidad para ejercerla.

La experiencia argentina presenta en este punto una paradoja particularmente incómoda. Durante décadas buena parte de nuestra dirigencia convirtió la soberanía en una palabra omnipresente mientras el Instrumento Militar encargado de contribuir a garantizarla perdía capacidades, declamando aquello que materialmente se debilitaba.

Resulta legítimo preguntarse cuánto influyó en ese proceso el traumático pasado de las relaciones civiles-militares argentinas. Después de décadas de intervenciones de las Fuerzas Armadas en la política y de la experiencia del último gobierno militar, la recuperación de la democracia tuvo necesariamente entre sus prioridades asegurar su definitiva subordinación al poder constitucional, objetivo cuyo cumplimiento constituye uno de los grandes logros institucionales de nuestro país. Sin embargo, también cabe preguntarse si, en algún momento de ese proceso, no se confundieron dos problemas diferentes: impedir que las Fuerzas Armadas recuperaran poder político con evitar que mantuvieran su capacidad militar. El primero constituía una condición indispensable para consolidar la democracia, mientras que el segundo podía terminar debilitando un instrumento esencial del propio Estado.

No resulta sencillo determinar cuánto hubo de restricciones económicas, prioridades presupuestarias, desconocimiento de la función militar, ausencia de una verdadera política de Defensa o persistente desconfianza hacia unas Fuerzas Armadas cuyo protagonismo político había dejado heridas en la sociedad argentina e incluso cabe preguntarse si en algunos sectores existió cierto revanchismo o la convicción de que mantener unas Fuerzas Armadas débiles constituía una garantía adicional contra su eventual regreso a la arena política. No es necesario resolver aquí ese interrogante para advertir que sus consecuencias merecen ser analizadas.

Control democrático y capacidad militar, sin embargo, no son conceptos antagónicos y conviene distinguir el control civil de las Fuerzas Armadas de la conducción política de la Defensa. El primero procura garantizar que las Fuerzas Armadas permanezcan inequívocamente subordinadas a las autoridades constitucionales, mientras que el segundo, que comienza precisamente a partir de esa subordinación, supone que la autoridad política defina qué Defensa necesita la Nación, establezca una estrategia, determine las capacidades requeridas, organice las instituciones necesarias para generarlas y sostenerlas y asigne los recursos correspondientes. El control civil constituye una condición indispensable, pero no garantiza por sí mismo la efectividad militar, que exige articular adecuadamente estrategia, instituciones y recursos. Es perfectamente posible, por lo tanto, disponer de Fuerzas Armadas plenamente subordinadas al poder político y, al mismo tiempo, incapaces de cumplir eficazmente las misiones que ese mismo poder les asigna.

Argentina resolvió exitosamente el primero de esos problemas al consolidar la subordinación militar al poder constitucional y eliminar a las Fuerzas Armadas como actor autónomo de la política, pero una vez alcanzado ese objetivo, el desafío consistía en gobernar la Defensa, lo que supone transformar los fines establecidos por la conducción política en capacidades militares reales, operativamente confiables y sostenibles. Cuando esa transformación no ocurre puede existir un sólido control civil sin que exista necesariamente una conducción eficaz de la Defensa y eso llevará a tener capacidades militares pobres y operativamente poco confiables. 

Una democracia consolidada necesita, por consiguiente, Fuerzas Armadas absolutamente subordinadas al poder político y, simultáneamente, suficientemente capaces de cumplir las misiones que ese mismo poder les asigna. Ambas condiciones no se contradicen, sino que expresan dimensiones complementarias de una misma responsabilidad estatal, controlar democráticamente el Instrumento Militar y conducir políticamente su desarrollo y empleo para que resulte eficaz. Debilitarlo no fortalece necesariamente a la democracia y puede, sencillamente, debilitar al Estado.

Sea cual fuere el peso relativo de las causas que condujeron a esa situación, el resultado estratégico resulta observable. Mientras la dirigencia proclamaba reiteradamente la soberanía como un valor irrenunciable, uno de los instrumentos que el propio ordenamiento jurídico establece para contribuir a garantizarla perdía capacidad, de modo que la distancia entre los fines declarados y los medios disponibles fue aumentando hasta transformar una cuestión esencialmente estratégica en una contradicción política difícil de ignorar.

Es allí donde aparece otra consecuencia de esta contradicción. El uso político reiterado e indiscriminado de la palabra soberanía terminó por banalizar un concepto que expresa uno de los atributos esenciales del Estado y cuya preservación constituye un interés vital de la Nación. Al adjetivar como soberana casi cualquier política pública, decisión económica o iniciativa gubernamental, la palabra fue perdiendo precisión y densidad estratégica hasta transformarse muchas veces en una consigna destinada más a producir adhesión que a describir una capacidad efectiva del Estado. De ese modo, mientras se multiplicaban las invocaciones a la soberanía, se debilitaban algunos de los medios necesarios para ejercerla y sostenerla. Es precisamente esa distancia entre la solemnidad del discurso y la insuficiencia de las capacidades que deberían respaldarlo la que termina configurando una soberanía de cotillón, vistosa y recurrente en la retórica política, pero progresivamente despojada de su verdadero significado y, en demasiadas ocasiones, de los instrumentos necesarios para convertirla en libertad de acción.

Un país no necesita Fuerzas Armadas porque desee hacer la guerra, las necesita porque sus intereses pueden entrar en fricción con los de otros actores y porque la conducción política debe disponer de poder y alternativas para afrontar esas situaciones. La primera utilidad del Instrumento Militar no reside necesariamente en combatir, sino en contribuir a evitar que otro actor considere conveniente imponer sus fines por la fuerza y, al mismo tiempo, proporcionar opciones a quienes tienen la responsabilidad política de defender los intereses nacionales.

La diplomacia, el derecho internacional, la economía, la ciencia, la tecnología y la negociación constituyen instrumentos esenciales del poder nacional, pero ninguno actúa en el vacío ni convierte en innecesarios a los restantes. La capacidad militar forma parte de ese conjunto y su existencia no sustituye a la política, sino que amplía las posibilidades de acción de quienes deben conducirla.

La soberanía, por lo tanto, no consiste solamente en afirmar un derecho ni puede preservarse mediante su invocación recurrente, exige también construir y sostener las capacidades necesarias para defender los intereses que ese derecho representa. Cuando un Estado define determinados intereses como vitales pero no dispone de medios adecuados para respaldarlos, los conflictos de intereses no desaparecen, sino que disminuyen las alternativas disponibles para enfrentarlos.

Y cuando un país tiene menos alternativas, dispone de menos poder para negociar, menor capacidad para disuadir y menor libertad para decidir. Puede continuar declamando soberanía, pero habrá reducido su capacidad efectiva para ejercerla.

Capitán de Navío de Infantería de Marina (retirado) Mg. Armando E. Vittorangeli

Es Doctorando en Defensa Nacional; Magister en Estudios Estratégicos, con tesis aprobada con mención especial; Licenciado en Sistemas Navales; posgraduado en “Gestión Logística”; y diplomado en “Gestión de activos y mantenimiento”.

Prestó servicio en numerosos destinos de la Armada durante 40 años. Fue comandante del Batallón de Vehículos Anfibios y de la Agrupación Servicios de Cuartel. Participó en misiones de paz en UNFICYP y UNTSO y en dos campañas antárticas. Fue Agregado de Defensa, Naval y jefe de la Misión Naval de Instrucción en Paraguay.

Dirigió el diseño y la ejecución de la repotenciación de los vehículos de anfibios y de combate de la Infantería de Marina.

Está Certificado en Ingeniería de Confiabilidad Operacional, Gestión de Activos y Mantenimiento por INGEMAN, Sevilla, España; RCM; RCA y es implementador y auditor de las normas ISO 9.001, 37.001 y 55.001.

Fue Docente en posgrados de UTN-FRBA y expositor en varios congresos, foros y universidades sobre logística, mantenimiento y gestión de activos en nuestro país y Latinoamérica.

Es Autor del Capítulo 4 “Support Process Aligned with a Maintenance Management Model”, del libro “Cases on Optimizing the Asset Management Process”, publicado por IGI Global Scientific Publishing (USA) en 2022.

Ha publicado y están en edición numerosos artículos en revistas y sitios especializados en toda América.

Es miembro del Comité consultivo industrial de la Revista de Ingeniería en Mantenimiento, Confiabilidad y Excelencia Operacional de la Universidad Técnica Federico Santa María, de los Comités de Gestión de Activos de IRAM e ISO TC251 y miembro de la Comisión Directiva del Foro Argentino de Defensa Asociación Civil, donde además es Director Editorial.