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El programa de OPV de la Armada Uruguaya sigue generando dudas

A las críticas ya planteadas por altos oficiales de la fuerza, se suman los planteos de miembros del Tribunal de Cuentas, del Frente Amplio y un informe sobre el alto riesgo de quiebra del Astillero Cardama, elegido para construir los buques.


Por Santiago Rivas


A pesar de que la Armada Nacional Uruguaya requiere resolver en el corto plazo la compra de los patrulleros oceánicos y dotarse de buques de calidad, la manera en que el Ministerio de Defensa de Uruguay y el comando de la fuerza están gestionando el proceso de compra sigue despertando dudas, en momentos en que se espera avanzar en la firma del contrato. El largo proceso de selección ya lo habíamos descripto en agosto en https://www.pucara.org/post/el-programa-de-opv-para-la-armada-uruguaya-y-la-selecci%C3%B3n-de-cardama-m%C3%A1s-sombras-que-luces pero ahora los interrogantes se siguen multiplicando.


Diseño mostrado por Cardama en su presentación, aunque no han indicado poseer la ingeniería de detalle del buque.

El Ministerio de Defensa esperaba firmar la compra el pasado 15 de noviembre, pero las críticas planteadas desde el Frente Amplio, que se suman a los cuestionamientos planteados por tres de los siete miembros del Tribunal de Cuentas del gobierno uruguayo y oficiales de alta jerarquía de la Armada Uruguaya, llevaron a que se frene la decisión.

Por un lado, cuando en agosto pasado el Tribunal de Cuentas aprobó el proceso de compra directa de los OPV al Astillero Francisco Cardama, solo cuatro de los siete miembros apoyaron la medida, mientras los otros estuvieron en contra. Los fundamentos de estos últimos plantearon que el tribunal justificó el proceso de compra directa por considerarlo secreto, cuando éste tenía estado público, ante lo cual se indicó que, si bien “las especificaciones técnicas y operativas sensibles del buque hacen al secreto. Pero cabe señalar que los únicos requisitos que se han remitido a distintos proveedores del exterior fueron básicos y escuetos, concentrándose únicamente en una determinada capacidad de desplazamiento y necesidad de plataforma y hangar para helicóptero”. En este punto, llama la atención que en la licitación que en 2022 ganó China Shipbuilding Trading Company y que luego fuera anulada, se habían fijado 89 requisitos a cumplir por los astilleros, mientras que en el nuevo proceso fueron solo 3 o 4 y muy generales, como la eslora y capacidad de operar con aeronaves.

El Contralmirante Gustavo Musso, quien fuera jefe del Estado Mayor de la Armada hasta el pasado 8 de agosto, cuando presentó su retiro por estar en desacuerdo con la decisión del Comandante en Jefe de la Fuerza, Almirante Jorge Wilson, explicó a Pucará Defensa que “al eliminar la casi totalidad de los ítems, se abre la puerta a que se presenten variadas opciones y muchos aspectos queden a criterio del astillero, con un componente subjetivo muy grande para valorarlos. En cambio, si se define un proyecto con requerimientos detallados, las propuestas con sus respectivas particularidades, tienden a converger hacia la plataforma que se requiere, en capacidades y calidad de sus componentes y sistemas. Básicamente es tener definido el barco de punta a punta”. En este sentido Musso agregó que “los OPV deben ser plataformas flexibles y robustas, construidas para afrontar el reto de mantener la seguridad en un entorno marítimo dinámico, cambiante y a veces impredecible. Optimizadas tecnológicamente para alcanzar altos niveles de rendimiento en varios escenarios, desde desplegarse rápidamente para proteger los recursos económicos, hasta combatir actividades delictivas, derrames o salvaguardar la vida humana en el mar. Tanto si se trata de vigilar aguas relativamente poco profundas, hasta cubrir la vasta extensión de la Zona Económica Exclusiva para proteger los recursos naturales. Inclusive disponer de un casco con capacidad de navegación en aguas subantárticas, de manera de tener un respaldo en caso de necesitar operar con esos buques en el sur. Un requisito también incorporado en los recientes OPV adquiridos por la Armada Argentina. Debería procurarse la mejor plataforma posible a un costo razonable, con tecnología y capacidad de crecimiento para mantenerse operativas sin restricciones los próximos 30 o tal vez 40 años”.


Proyecto propuesto por Cotecmar de Colombia, del cual ya hay una unidad en construcción para la Armada de Colombia.

Por otro lado, el tribunal había dado lugar al planteo de que el proceso no era competitivo y que la selección era un mero acto discrecional del gobierno, cuando en realidad existían varias ofertas y se realizó la selección sobre la base del análisis de cada una de ellas, lo que implica que había una competencia. Además, el 31 de mayo de 2023, el Comandante en Jefe de la Armada había manifestado que se recibieron ocho ofertas y dos de intermediarios, mientras que los requerimientos y factores a valorar por parte de la Armada se verificaron una vez presentadas las ofertas y no como una etapa previa, por lo cual se contravinieron los principios de igualdad y transparencia que deben regir en todo procedimiento y que debieron existir bases y condiciones precisas, claras, concretas y previas a la presentación de las ofertas, que indicaran las características de lo que se demanda y otros aspectos importantes para la contratación (modalidades de cotización, forma de pago del precio, garantías, entre otros).

También se planteó que la Armada estableció que los opcionales presentados por los astilleros sean considerados como imprescindibles, ante lo cual un informe del Tribunal de Cuentas planteó que “se incurre en una contradicción conceptual, por cuanto, si es imprescindible no puede ser opcional”, y que el Informe Oficial Nº 115131 N/23 sobre Criterios para Selección de OPV del Jefe del Estado Mayor General de la Armada, presentado el 31 de mayo de 2023, contiene lineamientos y factores a valorar respecto de las propuestas recibidas, “siendo la oferta del Astillero Cardama la que se encuentra en último lugar de acuerdo a la Tabla de Criterios / Requisitos Obligatorios y Excluyentes del Estado Mayor de la Armada”.

De esta manera, se planteó que “teniendo en cuenta la naturaleza competitiva del procedimiento, la falta de bases y condiciones particulares claras, completas, precisas y accesibles para los potenciales oferentes con factores cualitativos y cuantitativos a valorar o ponderar y sus respectivos puntajes, así como el descarte de empresas sin otorgarse los fundamentos al respecto, y la aparición de indefiniciones, ambigüedades y requisitos indispensables recién en la instancia de evaluación de ofertas, no contribuyeron a asegurar la claridad necesaria para los oferentes, contraviniendo los principios generales de la contratación administrativa establecidos, en especial los principios de igualdad y transparencia”.


Instalaciones de Cardama en Vigo, donde se ve el buque patrullero C242 amarrado, el cual no ha encontrado interesados. También se ve el único buque en consutrcción, que debería haber sido entregado en 2017 y sigue en grada.

Riesgo de quiebra

Por otro lado, se conoció un informe de la consultora Dun & Bradsheet del 24 de agosto pasado en donde se indica que el Astillero Francisco Cardama tiene un riesgo de quiebra alto, donde, en una puntuación de 1 a 100, donde 1 es el riesgo mayor, se le da una puntuación de 2. A la vez, se indicó en una medición similar, que el riesgo de morosidad es de 1, o sea, que el 99 % de las empresas españolas tienen un riesgo menor que el astillero de pagar fuera de término, a lo que se agregó que, en promedio, la empresa estaba pagando sus cuentas con una demora promedio de 23 días más allá de los términos acordados.

En este sentido, es importante tener en cuenta que el contrato con la Armada Uruguaya sería por un valor 200 veces superior a la rentabilidad anual de la empresa y su facturación anual es menos del 20% del valor de una OPV como la ofertada, lo que pone en dudas el respaldo económico que tiene el astillero para manejar el flujo de fondos, desde la compra del diseño hasta los materiales, mano de obra y sistemas a lo largo del proceso de construcción o sobreponerse a una variación de costos no considerada. Además, si bien en principio se supone que el contrato será a precio fijo, se determina en euros, con lo cual el país absorbe las variaciones cambiarias respecto al dólar. Las otras ofertas fueron entregadas en dólares. Si los costos de cada etapa no fueran adecuadamente ponderados, se corre el riesgo de que sean mayores a los esperados y eso redunde en retrasos en la entrega o que el precio final para completarlo termine siendo superior o que se reduzcan capacidades.

Esto es procupante ya que Cardama planteó un valor sensiblemente inferior a la media de los demás astilleros, siendo una de las razones por las que fue elegido, pero en ese punto es preciso tener en cuenta que el astillero no tiene ninguna experiencia construyendo OPV o buques similares, por lo que difícilmente pueda tener una base sólida para un cálculo de costos específicos. “Si se han construido buques de este tipo o similares previamente, hay una experiencia cierta en cotizar cada detalle, interacción con los ingenieros, proveedores de sistemas, armado de bloques, logística de los materiales; una estructura de cada etapa y de sus costos asociados. Quien no lo ha hecho nunca, como es este caso, tiene una muy alta probabilidad de cometer errores y eso seguramente se traslade al cliente, en incumplimiento de plazos o incremento de costos si se firma un proyecto con muy escasas características definidas. Se expresó que todas las plataformas cumplían con los ítems solicitados, que se eligió la oferta más barata y del astillero que dijo que las construiría más rápido. A primera vista puede resultar coherente y favorable; ante la supuesta igualdad técnica, menos precio y menos tiempo. Si se presenta un cronograma tan expeditivo - solamente 18 meses - debería indicarse cómo se ha planificado cumplirlo; si en promedio los astilleros europeos, sudamericanos o asiáticos que ya han construido OPV mayores a 80 metros tardan un 25 o un 30 % más de tiempo, es algo que no puede desconocerse y merece ser verificado. Al día de hoy ya se ha anunciado que los buques no llegarán en el primer trimestre del 2025, como se expresó inicialmente” agregó Musso.


Modelo de OPV comprado por la Argentina, que también fue ofrecido por Naval Group a Uruguay. Foto: Santiago Rivas.

La capacidad de cumplimiento de los plazos es un tema que inquieta; el último buque construido por Cardama, el C 243, un multipropósito de 50 metros de eslora para Senegal, fue iniciado en marzo de 2016 y anunciada fecha de entrega para fines de 2018, un plazo claramente mayor a los 2 años; a fines de 2023 el buque sigue sin estar terminado. Ante esto, Musso, que reitera que la fuerza naval necesita la incorporación de plataformas que permitan ejercer el control de los espacios marítimos mar adentro, se pregunta “¿Cómo puede asegurarse la entrega de un buque de más del doble de desplazamiento y de mayor complejidad en 18 meses? Hay incongruencias entre lo que se plantea en la oferta y lo que muestra la realidad”. En ese sentido, destacó que, tomando como ejemplo el caso del astillero colombiano Cotecmar, “está construyendo un nuevo OPV basado en su experiencia con la serie anterior. Tienen la madurez y la práctica de estar produciendo los bloques del mismo tipo de buque que ofertaron a la Armada. Ello implica que el experimento no sería con los patrulleros para Uruguay. Entonces, ¿por qué motivo arriesgar recursos en un proyecto valorado únicamente en base a la presentación sobre papel que toma como referencia un diseño de buque construido por otro astillero español? Desde mi punto de vista es una opción con demasiados riesgos. Se presentó un modelo con una serie de características iniciales, las cuales se modificaron posteriormente, sin desarrollar bajo qué pautas, cálculos o pruebas dentro de un canal de ensayo hidrodinámico, pueden implementarse.”.

En la licitación que se hizo en 2022, se había planteado de manera muy acertada el requisito de que al menos haya un casco igual en servicio, ya probado, y, según explicó el Contralmirante Musso “de los astilleros que participaron, el que no tenía un barco de igual o similares características, al menos había construido un casco igual al propuesto. Debido a que estos buques van a significar la capacidad de respuesta del Estado a través de la Armada para poder operar aún en condiciones adversas, en situaciones que pueden implicar riesgo del personal, siempre dispuesto a dar lo mejor de sí en cualquier circunstancia, como del material con el cual se hacen a la mar”, planteó que sería positivo conocer las razones para optar por el astillero de Vigo. Acorde a la información de fuentes abiertas como su propia web, muestra que no construye buques desde hace no menos de 5 años, tampoco ha construido plataformas similares a un OPV en toda su historia ni buques de costos similares a los ofertados a Uruguay. Su principal actividad es la reparación y mantenimiento mayoritariamente de pesqueros; como varadero sus instalaciones están adaptadas para esas tareas. Dentro del mercado de OPV, no ha participado en licitaciones para la construcción de esa clase de buques, aún en España; “ no participó en la reciente licitación para la construcción de un patrullero para la Guardia Civil, que es un buque con menos capacidades que las que originalmente se licitaron para Uruguay” agregó Musso y planteó: “no he accedido a un argumento que evidencie que Cardama es la mejor opción a la que nuestro país puede optar para construir los OPV que tanto se necesitan, frente a las capacidades demostradas por astilleros como Hyundai, Gondan, Cotecmar, Damen, Kership o CSTC”.


Para una Armada pequeña como la uruguaya, que tendrá en sus OPV a sus buques más potentes, es fundamental incorporar naves ya probadas, de astilleros con capacidad demostrada de cumplir los plazos y entregar productos de calidad. Foto: Santiago Rivas.

Cuestionamiento desde el Parlamento

Ante esta situación, en sesión de la Comisión de Defensa del Parlamento, el Frente Amplio planteó sus dudas y críticas a la manera en que se ha llevado adelante el proceso, donde la presidenta de la comisión, senadora Sandra Lazo, planteó que, tras ver parte del expediente del proceso de selección de los OPV, “nos quedamos todavía más preocupados. Encontramos un expediente bastante desprolijo, con sobres de las ofertas por fuera del expediente electrónico, en un apartado. No encontramos un informe técnico de la Armada Nacional”, y sobre esto último agregó posteriormente: “solo vimos una nota, que para nosotros era bastante escueta, del comandante Wilson, que decía que las tres mejores ofertas eran Cardama S.A., Kership y Cotecmar. Planteó que se tuvieron en cuenta trece ítems para esta recomendación, pero no hay una ponderación de los ítems que se nos presentan en esa nota, que sería algo así como lo más parecido a un informe que hay, pero que no configura un informe técnico”. Además, la senadora explicó los asesores y legisladores que analizaron el expediente encontraron justificadas las críticas de los tres ministros del Tribunal de Cuentas que votaron discorde la compra.

Otro punto que generó preocupación a los legisladores del Frente Amplio fue que no encontraron en el expediente nada que tuviera que ver con las exigencias y los mecanismos que el Estado uruguayo se iba a reservar para el control del fiel cumplimiento del acuerdo de compra. “Nos dicen que eso debería estar en el contrato de compraventa con la empresa” agregó Lazo y posteriormente planteó su preocupación por la situación financiera del Astillero Francisco Cardama tras el informe de Dun & Bradsheet.

Así, planteó que toda la Comisión de Defensa del Senado y también la de la Cámara de Representantes, conozcan el contrato antes de su firma “porque entendemos que debería contener, sobre todo, el resguardo y la garantía de que estamos haciendo una compra adecuada”, mientras que el senador Alejandro Sánchez solicitó que sea enviado el expediente completo a la comisión para un análisis en profundidad.

Por su parte, el pasado 15 de noviembre, durante la ceremonia del aniversario de la Armada Nacional Uruguaya, el ministro de defensa, Javier García, planteó que el Frente Amplio solo quiere evitar la compra de los buques: “no me sorprende, porque en verdad lo que yo creo es que no es que tenga preocupación. El Frente Amplio no quiere que equipemos a las Fuerzas Armadas. No lo quiso con los aviones Hércules, ¿se acuerdan? Las cosas que se dijeron, una interpelación, y no quisieron allí. Ahora con los buques. Hace muchos años, 20 años, dijo el comandante recién, que se intentan comprar los patrulleros oceánicos”. Sin embargo, los planteos del Frente Amplio han sido consecuencia de los que ya hicieron miembros de la Armada, incluyendo el Contralmirante Gustavo Musso.

Oficiales de la fuerza plantean que el alto riesgo de quiebra del astillero, más la falta de experiencia del mismo en diseñar y construir este tipo de buques, así como el hecho de que el astillero aún no tiene un diseño detallado del mismo, generan mucha incertidumbre sobre si la empresa podrá entregar los OPV y el temor de que el astillero quiebre y el estado uruguayo deba iniciar una demanda para intentar recuperar el dinero mientras sigue sin poder contar con los buques que como estado costero necesita.

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