El Programa Nacional de Actividades Espaciales 2022–2031 como política pública de desarrollo espacial brasileño: gobernanza, planificación y soberanía tecnológica

Por Ángel Rojo

El Programa Nacional de Actividades Espaciales (PNAE) 2022–2031 representa un punto de inflexión en la política espacial brasileña contemporánea. Más que un instrumento técnico de planificación constituye una política pública de Estado orientada a consolidar la soberanía tecnológica y a integrar las capacidades civiles, industriales y científicas del país dentro de un marco estratégico de largo plazo. Su formulación se inscribe en un contexto de reactivación de la gobernanza espacial, caracterizado por la aprobación de la Ley de Actividades Espaciales Nº 14.946/2024, la institucionalización del Consejo Nacional del Espacio (CNE) y la articulación de los distintos actores del Sistema Nacional de Desarrollo de las Actividades Espaciales (SINDAE) bajo la coordinación de la Agencia Espacial Brasilera (AEB) (AEB, PNAE em Foco 2024, p. 8-11).

El propósito de este artículo es analizar el PNAE 2022–2031 como una política pública integral de desarrollo espacial, evaluando su estructura institucional, su enfoque estratégico y sus mecanismos de implementación y monitoreo. Se examina cómo este programa articula las dimensiones estratégica, táctica y sectorial del planeamiento estatal, y cómo redefine el papel del espacio exterior en la agenda nacional de desarrollo, innovación y defensa. A su vez, se discuten los desafíos de financiación, cooperación internacional y consolidación industrial que condicionan la viabilidad del proyecto brasileño en un entorno global de alta competitividad tecnológica.

Fundamentos institucionales y normativos del PNAE

El marco legal del PNAE 2022–2031 constituye un hito en la consolidación de la gobernanza espacial brasileña. La Constitución Federal de 1988 establece, en sus artículos 21 y 22, la competencia exclusiva de la Unión para legislar sobre materias espaciales y aeroespaciales, asignando al Estado central la responsabilidad por la defensa territorial y la política aeroespacial nacional (AEB, 2024, p. 11). A partir de esta base, la Ley Nº 8.854/1994 creó la Agencia Espacial Brasilera, dotándola de autonomía administrativa y financiera, mientras que la Ley Complementaria Nº 97/1999 definió las competencias del Comando de Aeronáutica en la formulación de la política aeroespacial y en la operación de infraestructuras críticas como los centros de lanzamiento.

La aprobación de la Ley Nº 14.946/2024, conocida como “Ley de Actividades Espaciales”, constituye un nuevo marco regulatorio que formaliza la división entre actividades espaciales civiles, bajo jurisdicción de la AEB, y actividades de defensa, coordinadas por el Comando de Aeronáutica. Este instrumento, junto con los Decretos Nº 11.224/2022 (que creó el Consejo Nacional del Espacio) y Nº 11.192/2022 (que definió la estructura regimental de la AEB), configura una arquitectura de gobernanza interinstitucional moderna, donde la formulación de políticas, la ejecución técnica y el control normativo se encuentran claramente diferenciados pero coordinados.

El SINDAE, creado en 1996, opera como el sistema nacional de articulación de los principales actores del sector: organismos gubernamentales, universidades, institutos de investigación, industria aeroespacial y Fuerzas Armadas. Dentro de este entramado, la AEB actúa como órgano central y coordinador general, formulando el PNAE y asegurando su coherencia con la Política Nacional de Desarrollo de las Actividades Espaciales (PNDAE). De este modo, el PNAE 2022–2031 no es un documento aislado, sino el principal instrumento de planeamiento decenal de la política espacial brasileña, enmarcado dentro de un sistema normativo jerarquizado que combina visión estratégica y capacidad operativa (AEB, 2024, p. 12-14).

La PNDAE y la visión estratégica del espacio como infraestructura nacional

La Política Nacional de Desarrollo de las Actividades Espaciales (PNDAE) define como objetivo general “promover la capacidad del país para utilizar los recursos y las técnicas espaciales en la solución de problemas nacionales y en beneficio de la sociedad brasileña” (AEB, 2024, p. 13). Esta formulación revela una concepción pragmática y soberana del espacio exterior: no como ámbito de prestigio o competencia geopolítica abstracta, sino como infraestructura crítica para el desarrollo económico, ambiental y científico.

El PNAE 2022–2031, heredero de esta visión, establece una Dimensión Estratégica centrada en siete Objetivos Estratégicos del Espacio (OEE) que orientan la acción estatal. Estos objetivos incluyen: (1) consolidar un programa espacial de Estado con financiamiento estable; (2) atender las necesidades de la sociedad y del Estado mediante aplicaciones espaciales; (3) desarrollar la industria nacional; (4) estimular el emprendimiento privado; (5) fomentar la ciencia, la tecnología y la innovación; (6) garantizar la autonomía y no dependencia tecnológica; y (7) promover la valorización social del sector espacial (AEB, 2024, p. 18-20).

El enfoque estratégico del PNAE introduce una innovación conceptual significativa: el reconocimiento del espacio como parte integral de la infraestructura nacional crítica, en igualdad de jerarquía con sectores como energía, comunicaciones o transporte. Bajo esta perspectiva, el programa busca fortalecer la capacidad del Estado para garantizar servicios esenciales —comunicaciones seguras, monitoreo ambiental, gestión de desastres, meteorología, agricultura de precisión— mediante sistemas espaciales propios. La visión de futuro definida por la AEB es explícita: “ser el país sudamericano líder en el mercado espacial” (AEB, 2024, p. 17).

Dimensión táctica: transversalidad, cooperación y enfoque en el valor público

La Dimensión Táctica del PNAE 2022–2031 traduce los objetivos estratégicos en directrices operativas, integrando la política espacial con las políticas sectoriales del Estado brasileño. Esta dimensión organiza la acción del Programa Espacial Brasileiro (PEB) en torno a ocho sectores prioritarios: infraestructura, agropecuaria, minería, medio ambiente, educación, defensa civil, seguridad pública y defensa nacional (AEB, 2024, p. 20). La lógica es transversal: el espacio no se concibe como un dominio autónomo, sino como un habilitador tecnológico capaz de generar “valor público” al resolver problemas sociales y productivos.

El concepto de valor público, definido por el Decreto Nº 9.203/2017, ocupa un lugar central en la metodología de monitoreo del programa. Este principio establece que toda acción estatal debe generar beneficios concretos para la sociedad, legitimando la inversión pública en función de resultados medibles. En coherencia con ello, el PNAE incorpora instrumentos de seguimiento y evaluación permanentes, como el Observatorio del Sector Espacial Brasilero (OSEB), el Informe de Gestión anual y el propio boletín PNAE em Foco, que comunican avances, indicadores y resultados de ejecución (AEB, 2024, p. 25-26).

Asimismo, el PNAE enfatiza la cooperación internacional como vector de desarrollo. Brasil mantiene acuerdos con agencias como la NASA, la ESA, la CNSA y la CONAE, destacando el histórico programa CBERS (Satélite Chino-Brasilero de Recursos Terrestres) con China, que ya ha puesto en órbita seis satélites para monitoreo ambiental y agrícola (AEB, 2024, p. 10). Además, se promueven iniciativas multilaterales como la Constelación BRICS, orientada a sensores remotos, y la participación en el Programa Artemis de la NASA. Sin embargo, el PNAE subraya que toda cooperación debe alinearse con las directrices estratégicas nacionales, priorizando la transferencia tecnológica y el fortalecimiento de la industria nacional.

En este sentido, el programa adopta una visión pragmática del equilibrio entre cooperación y autonomía: la colaboración internacional es un medio para alcanzar soberanía tecnológica, no un fin dependiente. Tal principio se articula con el OEE6, que busca “garantizar la independencia en el desarrollo y control de los sistemas espaciales nacionales.” (AEB, 2024, p. 19).

Dimensión sectorial: planificación flexible, inversión escalonada y proyectos estructurales

La Dimensión Sectorial es la capa ejecutiva del PNAE, donde la visión estratégica se traduce en proyectos, misiones y programas concretos. Se estructura en cuatro vertientes de inversión: misiones espaciales, acceso al espacio, infraestructura y aplicaciones, y desarrollo de competencias. Cada una se despliega según distintos escenarios de inversión que van desde el “Escenario 0” (R$ 1,2 mil millones) hasta el “Escenario 1000” (R$ 13,2 mil millones) para el período 2022–2031 (AEB, 2024, p. 21-24).

Este sistema de planificación escalonada permite adaptar la ejecución del programa a variaciones presupuestarias sin comprometer su coherencia. Por ejemplo, en el escenario máximo (1000), el Brasil desarrollaría hasta 20 misiones espaciales, incluyendo satélites geoestacionarios y de órbita baja; mientras que, en el escenario mínimo, se priorizan nano satélites y misiones de bajo costo orientadas a aplicaciones ambientales y educativas. Este modelo introduce una flexibilidad inédita en la gestión de políticas espaciales, combinando ambición estratégica con realismo fiscal.

Entre las 17 iniciativas estructurales del PNAE destacan tres pilares:

• El ProSAME (Procedimiento para Selección y Adopción de Misiones Espaciales), mecanismo formal de priorización y adopción de misiones con base en criterios técnicos, estratégicos y presupuestarios;

• El Centro Espacial de Alcântara (CEA) y su Programa de Desarrollo Integrado (PDI-CEA), que vincula infraestructura de lanzamiento con desarrollo local y capacitación de mano de obra;

• El Observatorio del Sector Espacial Brasilero (OSEB), instrumento de transparencia y difusión del conocimiento sobre el sector (AEB, 2024, p. 22-28).

El CEA, en particular, simboliza la ambición brasileña de convertirse en un hub de lanzamientos comerciales internacionales, aprovechando su ubicación privilegiada próxima al ecuador. En 2024, el programa registró la capacitación de 69 trabajadores locales y la participación de más de 900 estudiantes en actividades educativas en Alcântara, integrando desarrollo social con progreso tecnológico (AEB, 2024, p. 28).

El PNAE también impulsa la creación de un ecosistema industrial y académico por medio de iniciativas como Incuba Espaço, orientada a startups del sector; el Programa UNIESPAÇO, destinado a la formación de recursos humanos y proyectos universitarios; y el Programa de Nanossatélites Acadêmicos, que fomenta la participación de instituciones de enseñanza en el desarrollo de misiones. Estas acciones reflejan un enfoque inclusivo del desarrollo espacial, en el que el conocimiento científico, la innovación empresarial y la política pública convergen para generar capacidades nacionales sostenibles.

Evaluación, monitoreo y generación de valor público

Uno de los rasgos distintivos del PNAE 2022–2031 como política pública es su énfasis en la evaluación institucionalizada. La AEB, a través del Directorio de Gobernanza del Sector Espacial (DGSE), implementa un sistema de seguimiento basado en indicadores de desempeño y resultados, vinculados a los Objetivos Estratégicos del Espacio (OEE). Este modelo responde a los lineamientos de la Ley Nº 14.802/2024, que exige mecanismos formales de monitoreo y transparencia en las políticas públicas federales (AEB, 2024, p. 7).

El monitoreo continuo del PNAE se realiza mediante la Coordinación de Monitoreo y Evaluación (CMA), que articula la información proveniente de las áreas técnicas y consolida los avances anuales. Se consideran tanto productos tangibles —como el lanzamiento de misiones o la construcción de infraestructura— como resultados intangibles, tales como el fortalecimiento institucional o la generación de conocimiento aplicado. Este enfoque busca medir no solo el cumplimiento de metas, sino el impacto social y económico de las actividades espaciales en el conjunto de la sociedad.

En términos de gobernanza, el PNAE adopta una perspectiva sistémica: la política espacial no se reduce a la AEB, sino que involucra una red de actores interinstitucionales —Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (MCTI), Ministerio de Defensa, Instituto Nacional de Investigaciones Espaciales (INPE), Departamento de Ciencia y Tecnología Aeroespacial (DCTA), universidades, industria privada y gobiernos locales— que participan de manera coordinada en el Sistema Nacional de Desarrollo de las Actividades Espaciales (SINDAE). Este diseño institucional refuerza la noción de “política de Estado” frente a los riesgos de discontinuidad administrativa, un problema histórico del sector espacial brasileño.

El énfasis en la transparencia también cumple un rol estratégico en la construcción de legitimidad pública. A través del OSEB, la AEB publica datos abiertos sobre ejecución presupuestaria, acuerdos internacionales, indicadores socioeconómicos y participación industrial. En 2024, el portal registró más de 35 mil visualizaciones y 5.300 accesos, consolidándose como un instrumento de comunicación científica y rendición de cuentas (AEB, 2024, p. 28). Este esfuerzo de divulgación convierte la política espacial en un asunto de interés público y contribuye a su sostenibilidad política.

Desafíos estructurales: financiamiento, industria y sostenibilidad

Pese a los avances conceptuales e institucionales, el PNAE 2022–2031 enfrenta importantes desafíos estructurales. El primero es el financiamiento sostenido. Históricamente, los programas espaciales brasileños han sufrido discontinuidades presupuestarias que afectaron la concreción de proyectos emblemáticos como el VLS o el CBERS-3. El nuevo PNAE busca corregir esta tendencia mediante la planificación decenal y la inclusión de escenarios flexibles, pero su éxito dependerá de la asignación efectiva de recursos dentro del Plan Plurianual (PPA 2024–2027) y de la capacidad de ejecución del gasto.

El segundo desafío es la consolidación de una industria espacial competitiva. Aunque el programa incentiva el emprendimiento y la participación del sector privado —especialmente en São José dos Campos, principal polo aeroespacial del país—, la dependencia de importaciones en componentes críticos sigue siendo elevada. La política de indigenización tecnológica promovida por el PNAE pretende revertir esta situación mediante programas de capacitación, certificación y desarrollo de tecnologías críticas, pero requiere continuidad política e incentivos fiscales sostenidos.

Un tercer reto es la coordinación entre el sector civil y el de defensa, particularmente en el uso compartido de infraestructura y satélites de doble uso. La coexistencia entre el PNAE (civil) y el Programa Estratégico de Sistemas Espaciales (PESE) (defensivo) exige una gobernanza integrada que evite duplicidades y maximice sinergias, especialmente en áreas como comunicaciones seguras, observación terrestre y vigilancia marítima.

Finalmente, el PNAE debe enfrentar el desafío de mantener su legitimidad social. La educación científica, la difusión pública del conocimiento y la inserción del espacio en la agenda de desarrollo sostenible son fundamentales para consolidar un consenso político que trascienda administraciones. Programas como AEB Escola y Microgravidade son ejemplos positivos de esta estrategia de acercamiento entre ciencia, ciudadanía y política pública.

Conclusiones

El PNAE 2022–2031 constituye una de las políticas públicas más avanzadas del Brasil contemporáneo en términos de planificación estratégica, gobernanza interinstitucional y orientación a resultados. Su diseño integra la racionalidad técnica de un programa espacial con los principios de eficiencia, transparencia y valor público característicos de las políticas de Estado modernas. Al articular dimensiones estratégicas, tácticas y sectoriales, el PNAE establece un modelo de gestión capaz de adaptarse a los desafíos de un entorno tecnológico en rápida transformación.

Más allá de sus objetivos técnicos, el programa simboliza una redefinición del papel del espacio en la agenda nacional, donde el desarrollo espacial se asocia a soberanía, innovación e inclusión social. En este sentido, el PNAE no busca competir en una carrera espacial tradicional, sino construir capacidades endógenas que fortalezcan la autonomía científica, industrial y decisoria del Brasil. Su éxito dependerá de la continuidad institucional, del financiamiento estable y de la capacidad de articular cooperación internacional sin comprometer la independencia tecnológica.

En síntesis, el PNAE 2022–2031 es tanto una política de desarrollo como una estrategia de Estado. Representa la maduración de un proyecto nacional que reconoce al espacio no solo como frontera científica, sino como instrumento de desarrollo, equidad y poder soberano. Si logra sostenerse en el tiempo, el programa podrá posicionar a Brasil como actor relevante en el escenario espacial global y como ejemplo de cómo las políticas públicas pueden traducir la ciencia y la tecnología en progreso tangible para la sociedad.

Como consideración final, puede señalarse que la Argentina necesita una política nacional que, además de promover el uso civil del espacio, lo incorpore plenamente como parte de la infraestructura crítica del país y lo aborde con una visión estratégica orientada a asegurar su dominio en este nuevo ámbito. En este marco, el Ministerio de Defensa —a través de la Fuerza Aérea Argentina— debería asumir un rol central en el desarrollo de actividades espaciales con fines de defensa y en la protección de los activos estratégicos asociados. Una política de este tipo permitiría articular de manera coherente el desarrollo espacial civil y militar, fortaleciendo un componente esencial para la soberanía tecnológica, la defensa nacional y la resiliencia del Estado.

Referencias

• Agência Espacial Brasileira (AEB). PNAE em Foco 2024. Brasília: AEB, 2024.

• Constituição Federal da República Federativa do Brasil, 1988.

• Lei nº 8.854, de 10 de fevereiro de 1994. Cria a Agência Espacial Brasileira.

• Lei nº 14.946, de 31 de julho de 2024. Dispõe sobre as Atividades Espaciais.

• Decreto nº 11.224, de 5 de outubro de 2022. Cria o Conselho Nacional do Espaço.

• Decreto nº 9.203, de 22 de novembro de 2017. Política de Governança da Administração Pública Federal.