Por Santiago Rivas
Desde hace casi 40 años la Argentina viene sufriendo constantes recortes en el área de defensa, generados por una clase política sin visión de estado y sin proyecto de país, que fue absolutamente incapaz de mirar más allá de su período de gobierno y sus intereses de poder personal. Estos recortes generaron que casi todo el presupuesto de defensa se vaya en gastos de personal, pero también generaron imprevisibilidad y la incapacidad de las fuerzas de poder firmar contratos con financiación a largo plazo, ya que no sabían qué recursos tendrían disponibles en los años futuros.
Una buena medida, presentada en el congreso por Agustín Rossi en 2019 y aprobada por casi todo el arco político, fue el Fondo para la Defensa (Fondef), creado por Ley 27565, el cual, copiando el modelo de otros países, apuntaba a generar una fuente de recursos por fuera del presupuesto ordinario de la defensa, para la compra de bienes de capital para reequipar a las Fuerzas Armadas. El objetivo era así incrementar la inversión en defensa, dejando el presupuesto ordinario para gastos de personal, operación y bienes de consumo, mientras se podía avanzar en el reequipamiento de las Fuerzas Armadas, el cual se venía postergando desde los años 80.
Recordemos que el aumento en la inversión de defensa ya se había intentado con la Ley 24848 de Reestructuración de las Fuerzas Armadas de 1998 que, en su artículo 27, planteaba que “el total de los recursos presupuestarios destinados para la función Defensa, distribuidos según los programas indicados en el artículo 24 se incrementarán anualmente hasta completar el 15 % en el quinquenio, siendo el primer año (1.999) no inferior al 3 %; para ello se tomará como base lo efectivamente ejecutado del presupuesto del año 1.996 ($ 3.504.392.000). Asimismo, las fuerzas armadas continuarán con la disponibilidad de los recursos con afectación específica que les correspondan por ley, los cuales no se encuentran incluidos en el monto precedentemente indicado”. Esto fue luego suspendido en diciembre 2000 por el Artículo 25 de la ley 25401, acabándose con el último intento serio de tener una política de defensa acorde con las necesidades del país.
El proyecto del Fondef, que esperaba arrancar en 2020, pero recién fue sancionado por el senado a fines de ese año, planteaba alcanzar, para 2023, un 0,8 % de los ingresos corrientes del estado destinados a la recuperación, modernización o reequipamiento de las Fuerzas Armadas, comenzando por un 0,35 % en 2020. Esto significaba para 2020 un gasto de 14.000 millones de pesos (unos 230 millones de dólares al tipo de cambio de octubre de 2019, cuando se presentó el proyecto), mientras que en ese entonces se esperaba alcanzar al menos unos 500 millones de dólares para 2023.
El presupuesto de defensa
Como datos a tener en cuenta, en 1980 la Argentina tenía un presupuesto de defensa, según el SIPRI, de 6477 millones de dólares, que eran un 3.1 % del PBI. En 1990 solamente representaba un 1,45 % del PBI (en general se recomienda que el gasto en defensa esté en el orden del 2 % del PBI), pero este valor siguió cayendo hasta ubicarse a comienzos del nuevo milenio en el 1,15 % y en 2004 por primera vez cayó por debajo del 1 %, manteniendo valores entre el 0,7 y el 0,9 % hasta 2020. En 2021 fue del 0,63 % y en 2022 de tan solo el 0,41 %, el más bajo de la historia.
En 2023 se espera que suba, no porque haya más presupuesto, sino porque se espera una caída del PBI en torno al 1,5 %, según la calificadora de riesgo Moody’s (https://www.bloomberglinea.com/latinoamerica/argentina/cuanto-caera-el-pbi-de-argentina-en-2023-segun-moodys/), aunque algunos analistas estiman que puede alcanzar el 2,7 %.
A valores corrientes, en 2002 la inversión en defensa había caído a 1114 millones de dólares, debido a la devaluación y la crisis económica, pero se fue recuperando hasta 2017, en que llegó a 5459 millones, principalmente por el retraso cambiario, dado que el mayor componente del gasto sigue siendo salarios, los cuales se pagan en pesos y su valor en dólares depende del tipo de cambio. Desde 2018 el gasto fue bajando rápidamente, primero a 3842 millones, en 2019 a 3132 millones, en 2020 a 2830 millones, en 2021, ya con el Fondef, pasó a 3073,4 millones y en 2022 bajó a 2577,6 millones.
Para 2023 el presupuesto nacional asigna 545.000 millones de pesos (unos 2369 millones de dólares a un valor de 229 pesos – cotización oficial del 28 de abril) a la jurisdicción defensa, de los cuales 454.000 millones se van en gastos de personal. Ese monto incluye el Fondef, por lo que ya se ve claramente que, a pesar de dicho fondo, la inversión total del estado en defensa está en mínimos históricos.
Teniendo en cuenta que el presupuesto calcula un gasto total del estado de 28.954.031.315.031 pesos, defensa representa menos del 2 % del total (recordemos que la ley de reestructuración de las Fuerzas Armadas planteaba pasar del 3 % de ese entonces, hasta un 15 %, lo cual hoy serían casi 18.000 millones de dólares).
Por qué el Fondef no ha servido
El Fondef tenía dos objetivos principales para asegurar un reequipamiento de las Fuerzas Armadas: dar una proyección de largo plazo, al asignar fondos obligatoriamente para compras de bienes de capital, y aumentar el gasto en defensa al asignar un fondo específico por encima de las asignaciones del presupuesto nacional. Esto iba a permitir que el presupuesto se emplee en gastos de personal, bienes de consumo y operatividad y otros gastos, aumentando todos estos, mientras se procedía a reequipar a las fuerzas con una asignación extra. Algo similar en cierta medida al sistema que posee Chile.
Sin embargo, esto no terminó ocurriendo, por tres razones principales:
La primera es que lo que antes ya se destinaba en el presupuesto de la jurisdicción Defensa dentro del inciso 18 “Mantenimiento, Producción y Soporte Logístico para la Defensa” ahora pasó a llamarse Fondef, o sea, no se asignaron fondos extra, sino que solo se renombró a fondos que ya se asignaban todos los años. Eso, a pesar de que el Artículo 4 de la ley establece que el fondo es “independiente a los recursos que sean asignados al Ministerio de Defensa y a las Fuerzas Armadas en el presupuesto nacional”. En otras palabras, el Artículo 4 de la ley no se cumple.
A modo de ejemplo, en el presupuesto 2017, antes del Fondef, en el mismo inciso 18 “Mantenimiento y Producción para la Defensa”, se asignaron 1.586.153.650
pesos (cuando se sancionó el presupuesto, a fines de 2016, el dólar cotizaba a unos 15 pesos, lo cual da unos 105 millones de dólares). O sea, en 2017, sin Fondef, se destinaron más fondos para el equipamiento para las Fuerzas Armadas que luego de la instauración del Fondef.
Asignación de fondos para Mantenimiento y Producción para la defensa en los presupuestos 2017 y 2023, donde en el segundo caso, esos fondos se asignan como Fondef, a pesar de que la ley no lo permite. Además, el monto en dólares es un tercio menor.
La segunda es que, si bien la ley que proclama el Fondef establece que se puede usar para “la recuperación, modernización y/o incorporación de material” los fondos se emplean en gran medida para hacer reparaciones rutinarias de equipos viejos. Así, se emplea en mantener capacidades y no en recuperarlas o ampliarlas, a pesar de que el artículo 1 de la Ley dice que el objetivo del fondo es “financiar el proceso de reequipamiento de las Fuerzas Armadas”. Como se verá más abajo, la casi totalidad de los planes de reequipamiento de las fuerzas no han tenido avances desde la sanción del Fondef, por lo que la ley no logra su objetivo central.
La tercera es que el dinero asignado ni siquiera cumple, en cuanto a su monto, con lo que la ley plantea, ya que en 2023 éste debería ser el 0,8 de los ingresos corrientes del estado, los cuales para este año están estimados por el Ministerio de Economía en 22.217.285,4 millones de pesos (https://www.economia.gob.ar/onp/presupuesto_ciudadano/seccion3.php#recursos). Esto significa que el Fondef debería tener asignados para 2023 unos 177.738 millones de pesos (unos 776 millones de dólares al tipo de cambio oficial del 28 de abril). Sin embargo, la ley de presupuesto de 2023 solo asigna 16.000 millones de pesos (unos 69 millones de dólares al cambio oficial).
Si bien el Ministerio de Economía informó a las Fuerzas Armadas que pueden gastar hasta 65.000 millones de pesos, esa diferencia deben conseguirla a través de la financiación provista por bancos.
Si bien el Artículo 4 de la ley prevé que haya otras fuentes de financiación que sumen al Fondef, como “aportes de personas humanas o jurídicas, públicas o privadas, así como también con otras fuentes de financiamiento de origen nacional o internacional. (…) las donaciones, legados y/o herencias que se efectuaren en su favor”, eso es un extra sobre ese 0,8 % que el estado está obligado a cubrir y no cubre.
Así, solo los 16.000 millones de pesos citados primero cumplen con lo que establece la ley, y hay más de 161.000 millones de pesos que el Ministerio de Economía debería asignarle al Fondef y no lo hace.
A esto hay que agregar que, dado que el Fondef se está incluyendo dentro del total de la jurisdicción defensa, a pesar de que la ley dice lo contrario, si se resta el Fondef el Ministerio de Defensa tiene menos dinero que antes (sin el Fondef, el presupuesto de defensa es de solo 2300 millones de dólares, el más bajo desde 2007, aunque si se ajusta por inflación en dólares, según datos del SIPRI; en términos reales es el presupuesto más bajo de la historia).
Aunque, debido a la recuperación del salario del personal militar anunciada este año (la mitad del personal militar tenía ingresos por debajo de la línea de pobreza), se prevé que vaya a aumentar el presupuesto de defensa con partidas adicionales, el gasto para entrenamiento, adiestramiento, operaciones, mantenimiento de instalaciones y demás, no solo no ha aumentado, sino que se ha reducido, ya que el presupuesto total de defensa que prevé la ley de presupuesto 2023 es inferior al de los años anteriores (descontando el Fondef y gastos de personal, quedan 75.000 millones de pesos, 327 millones de dólares, para todos los demás gastos de las Fuerzas Armadas en 2023).
Un reequipamiento que no existe
Así, desde la existencia del Fondef, ninguna de las Fuerzas Armadas pudo llevar adelante ningún programa de reequipamiento serio que permita generar un mínimo cambio en cuanto a su situación lamentable.
El Ejército Argentino tiene desde entonces tres programas centrales: Modernización del VC TAM, compra de blindados a rueda y reemplazo de los helicópteros Bell UH-1H y Aerospatiale Super Puma. De esos tres, apenas el programa de modernización del TAM tuvo un tímido avance en 2022 con el comienzo de los trabajos en la modificación de algunas torres y las primeras pruebas del prototipo en 2023, aunque aún se está lejos de entregar algún ejemplar a una unidad de la fuerza. Los otros dos programas siguen sin avances más allá de algunas evaluaciones y negociaciones, sin que se firme ningún contrato. En cuanto a otros sistemas, solo se realizaron algunas compras menores de camiones y equipos livianos, muy por debajo de las cantidades que requiere la fuerza.
La Armada Argentina apuntaba a comprar un buque logístico, submarinos, un buque polar y también debería modernizar sus corbetas Meko 140 y destructores Meko 360, entre muchas otras cosas. La realidad es que ninguno de dichos programas avanzó y de las Meko la gran mayoría están fuera de servicio, todas con sistemas de armas de hace 40 años, con poca o ninguna capacidad de combate real. Incluso las famosas LICA, cuyo reinicio de la construcción fue anunciado en 2020 en plena pandemia, siguen sin estar listas, cuando un buque de ese tipo llevaría unos pocos meses en ser construido.
Además, el Comando de Aviación Naval está casi extinto (solo incorporó dos viejos Sea King modernizados y apenas logra alcanzar diez aeronaves en capacidad de volar) y la Infantería de Marina no tiene capacidad anfibia y opera con muchos equipos de 50 años de antigüedad.
En cuanto a la Fuerza Aérea, su capacidad para defender el espacio aéreo es prácticamente nula, sin que el gobierno haya autorizado la firma de un contrato por aviones de combate, a pesar de haberse realizado todos los análisis de las ofertas recibidas y estarse desde hace tiempo en condiciones de firmar un contrato. Tampoco se mantuvieron las entregas de Pampa III al ritmo previsto, con un solo aparato nuevo entregado entre 2020 y 2023, el cual estaba a más del 90 % de fabricación en 2019, no se cumplió el cronograma de desarrollo del Pucará Fénix ni el del IA-100 Malvina, mientras que no se logró el objetivo de aumentar la flota de A-4AR Fightinghawk operativos. Solo se logró la compra de un Boeing 737-700, un Saab 340 y doce Beechcraft TC-12 Huron (más otros dos para la Armada), todos con muchos años de uso. A eso se suma que no se pudo llevar adelante ningún otro programa para sumar capacidades, como es la necesaria capacidad de alerta temprana, mayor capacidad de vigilancia e inteligencia electrónica y de señales, capacidad de emplear armamento guiado, etc.
La única compra significativa fueron seis helicópteros Bell 407 (tres para la Fuerza Aérea y tres para el Ejército) nuevos para reemplazar a los viejos Lama, lo cual es una gota de agua en un mar de necesidades.
Así, el Fondef, aunque es una buena medida, no logra ningún resultado, ya que es el propio gobierno el que no está cumpliendo la ley, mientras las Fuerzas Armadas siguen en su pendiente de deterioro sin que haya interés del estado en recuperarlas.
